_______________________________________
- Az Európai Unió a Római Szerződés 60. évfordulóján több komoly kihívással is küzd és sokan negatívan ítélik meg kilátásait.
- Azonban visszatekintve tíz évvel korábbra, az ötvenedik évforduló alkalmával sem voltak sokkal optimistábbak a vélemények az integráció jövőjéről.
- A válságok az Európai Unió működésének természetes velejárói, létük önmagukban nem fenyeget a szervezet megszűnésével.
„Mert a naiv optimista, akinek a reményei füstbe mennek, nevetségessé válik, míg a pesszimistát, ha tévedett is, változatlanul a bölcsesség és komolyság aurája övezi. Biztonságosabb tehát az utóbbi magatartást választani” – jegyezte meg Francis Fukuyama a „történelem vége” című könyvében. Hasonlóan vélekedhetünk az Európai Unió jövőjével kapcsolatos prognózisok kapcsán is. A Római Szerződés 60. évfordulója kétségtelenül jó alkalmat adott különböző előrejelzések elkészítésére. Azok az elemzők, akik az integráció fellazulásáról, az Európai Unió fokozatos visszaszorulásáról, esetleg felbomlásáról értekeznek, a megfontolt és a „két lábbal a földön járó” szakértők szerepét játsszák. Azok a megfigyelők viszont, akik az Európai Unió fennmaradását, netalán egyes területek további elmélyülését vetítik előre, a naiv bárány érzését kelthetik, akik nem veszik figyelembe az Uniót fenyegető megannyi válságot. S valóban, a mai világpolitikai események tükrében nehéz az optimista megfigyelők szerepét játszani. Az Egyesült Királyság kiválása, Donald Trump megválasztása okozta bizonytalanságok, a migrációs válság, az Európa-ellenes szélsőséges erők térnyerése vagy a külső fenyegetettségek megerősödése nem kedvez az olyan elképzeléseknek, amelyek nem csupán a nyers erő és a materiális tényezők alapján ítélik meg az államok közötti kapcsolatok alakulását. S miközben e jelenségek valóban aggasztó folyamatokra mutatnak rá, nem érdemes megfeledkezni arról, hogy az Európai Unió története válságok sorozatának története. Ugyanakkor már a néhány évvel ezelőtti „vége hangulatot” is hajlamosak vagyunk elfeledni. Fareed Zakaria, az ismert külpolitikai elemző például úgy fogalmazott az euróválság kapcsán 2011-ben, hogy Európa az egyik legkomolyabb válságával néz szembe 1945 óta.
Az uniós állam- és kormányfők 2017. március 25-én ünnepelték a Római Szerződés 60. évfordulóját a fent említett viszontagságok közepette. Sokan hiányolták az emelkedett hangulatot és a tagállamok közötti legkisebb közös többszörös típusú döntést tükröző túlmutató egységét. Ugyanakkor, ha visszatekintünk egy évtizedet, akkor az a benyomás alakulhat ki, hogy valójában az 50. évforduló ünneplése sem volt „válságmentes”. A tíz évvel ezelőtti időszak kapcsán legalább három válságról lehet beszámolni. Az első az úgynevezett alkotmányos válság. Miközben 2003-ban még arról cikkeztek az újságok, hogy „soha nem látott” különbség alakult ki a tagállamok között az iraki beavatkozás miatt, a kétezres évek legnagyobb kihívását mégis az alkotmányos válság jelentette. A holland és a francia választópolgárok nemet mondtak a készülő európai alkotmányra, amelynek eredményeképp több tagállami vezető is megkongatta a vészharangot. Például, Jean-Claude Juncker, Luxemburg akkori miniszterelnöke szerint „Európa mély válságban van”. A francia külügyminiszter szerint az Unió az egyik legkeményebb belső válságával nézett szembe. A The Economist szerint Európa több részre fog szakadni. A Tanács soros elnökségét adó Németországnak így jelentős kihívást jelentett, hogy a Római Szerződés 50. évfordulójára létrehozzon egy ünnepélyes hangulatot a bukott európai alkotmányozás után és sikerüljön elfeledtetni a sokak számára csalódást okozó népszavazásokat. Előremutató kezdeményezésnek mutatkozott egy új alapszerződés elfogadása. Azonban 2007 elején – csakúgy, mint ma – mindenki a francia elnökválasztás eredményét várta. A második fordulóba kerülő Ségolène Royal szocialista jelölt kijelentette: ha megválasztják elnöknek, népszavazást tart a Lisszaboni Szerződésről. Végül Nicolas Sarkozy nyert a francia elnökválasztáson és nem rendezetek újabb népszavazást Franciaországban.
Az európai alkotmány ügye mellett jelentős kihívást jelentett a gazdasági válság kérdése is. A Római Szerződés 50. évfordulója kapcsán a The Economist például amellett érvelt, hogy hogy az Unió életközepi válságában van (mid-life crisis), amelyet a lomha gazdasági növekedésre és a magas munkanélküliségi mutatókra vezetett vissza. A tekintélyes hetilap prioritásként jelölte meg a gazdaság fellendítését, a munkaerőpiac rugalmasabbá tételét, a jóléti kiadások megnyirbálását és a piaci rések jobb kiaknázását (főleg a szolgáltatás területén működő vállalkozások számára). E reformok végrehajtásához a cikk megkerülhetetlennek tartotta a tagállamok aktív és egyértelmű támogatását az egységes piacot és a közös versenypolitikát illetően. A Financial Times is úgy látta, hogy Európa lelassult a kétezres évek közepére, hiszen a tagállamok nem értettek egyet az európai projekt lényegi célját illetően. Az FT szerint az Európai Unió képtelen volt felvenni a versenyt a globalizált világban. Az egyenlőtlenségek egyre jobban megmutatkoztak, amely széles társadalmi rétegekben váltott ki ellenérzést. A cikk szerint a 27 tagállam képtelen egységet alkotni, hiányzik a közös politikai akarat, de a politikai elit jelentős része is elfásult.
A harmadik válság az úgynevezett legitimációs válság. Sokan – mind a mai napig – azzal vádolják az uniós intézményeket, hogy nem rendelkeznek kellő felhatalmazással. A tagállamok az elbukott alkotmányozás után a Lisszaboni Szerződéssel próbálták, többek között, az Európai Parlament szerepét növelni. A kezdetleges konzultációs és együttműködési eljárás helyett a Lisszaboni Szerződés a rendes jogalkotási eljárást határozta meg főszabály szerinti eljárásnak. Ez utóbbi alapján fogadják el az uniós jogi aktusok hozzávetőlegesen 95 százalékát. A Lisszaboni Szerződés 40 új területre terjesztette ki jogalkotási hatáskörét. Az Európai Parlament az Unió költségvetését közösen fogadja el az Európai Unió Tanácsával. Ezen felül a képviselőknek joguk van nemzetközi szerződések elutasítására. Az Európai Parlament már nemcsak jóváhagyja, hanem megválasztja az Európai Bizottság elnökét. Az Európai Unióról szóló Szerződés 10. cikke alapján „[a] döntéseket […] a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni”, valamint a 11. cikk értelmében bevezeti a polgári kezdeményezés jogát, amelynek keretében „[l]egalább egymillió uniós polgár […] kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság […] terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség”. Ezeken kívül pedig a nemzeti parlamentek beavatkozhatnak a rendes jogalkotási eljárásba és keresetet intézhetnek az Európai Unió Bíróságánál. E reformok eredményeképp ma már átláthatóbban működik az Unió, de a polgárok egy része ma is kétkedve tekint a „szupranacionális” döntéshozatali eljárásokra és azok hatásaira.
Ma, tíz évvel később, a Római Szerződés aláírásának hatvanadik évfordulóján az Európai Unió nincs kevésbé híján a válságoknak. A legfájdalmasabb eseménynek az integráció számára kétségtelenül a Brexit minősül. Ugyan az Egyesült Királyság az EK-ban és EU-ban töltött évtizedek alatt hangsúlyosan szuverenitása megőrzésére törekedett, de opt-outjai ellenére a közösség szerves részét és egyik legjelentősebb tagját képezte. Bár korábban is fordítottak már hátat az EU-nak tagjelölt államok, de az Egyesült Királyság távozása az integráció visszafordíthatatlanságát cáfolta meg. A kilépésre maga a brit társadalom többsége mondott igent, fellelkesítve számos euroszkeptikus politikust, mint például a hatalomra kerülése esetén szintén kilépési népszavazást ígérő francia elnökjelölt Marine Le Pen-t. Ha további tagállamok kilépése nem is vált valószínűvé, de többé már nem minősül lehetetlen opciónak.
Még mindig problémát jelent a menekültkérdés. A 2015-ben tetőző válság napjainkra ugyan véget ért, de az Európába irányuló irreguláris migráció hosszú távú kezelésében a tagállamok továbbra sem értenek egyet. Az uniós menekültpolitika elmélyítését célzó reformtervek (állandó kvótarendszer, tovább harmonizált menekültügyi eljárás) olyan mértékben ruháznának át hatásköröket a közösségi szintre, ami az integráció jelen helyzetében kizárttá teszi elfogadásukat. A kérdés megoldatlansága ugyanakkor a tagállami önérdekkövetést hozza előtérbe, megnehezítve a schengeni rendszer működését.
Radikálisan átalakult az EU közvetlen szomszédsága is: Oroszország a korábbi stratégiai partnerből stratégiai kihívássá vált, ami legsúlyosabban a Krím orosz annexiójában és Kelet-Ukrajna destabilizálódásában nyilvánult meg. A Közel-Keleten pedig tovább folytatódtak az Arab Tavasz kudarcát követő negatív tendenciák (szíriai polgárháború, Iszlám Állam, líbiai anarchia, Törökország helyzete) növekvő biztonságpolitikai kockázatot okozva. Donald Trump amerikai elnökké választása további bizonytalanságot eredményezett a NATO jövője, valamint az USA-EU viszony tekintetében.
A mai problémák nyilvánvalóan kapcsolatban vannak a tíz évvel ezelőtti válságokkal: a 2009-től érvényes lisszaboni szerződés ugyan lényegében az alkotmányos szerződés minden vívmányát tartalmazta, de nem dinamizálta az integráció fejlődését. Az euroválság megtépázta az EU-ba vetett bizalmat, miközben a demokrácia deficitet ellensúlyozni célzó reformok (EP megerősítése, európai polgári kezdeményezés) csupán korlátozott eredményt értek el az uniós állampolgárok a közösségi döntéshozatalba való bevonásában. Ebben a helyzetben a Brüsszelt mindig is szkepticizmussal figyelő brit társadalom a kilépést választotta, míg a külső kihívásokra (menekültválság, Oroszország) az eltérő véleményt képviselő államok csak korlátozott és rugalmatlan választ tudtak adni.
Az elmúlt tíz év – de a közösség 60 éve is – azt mutatja, hogy az Európai Unió mindig is válságokkal nézett szembe. Néhány válságot sikeresen megoldottak, néhány máig velünk maradt, míg egynéhány új is keletkezett. Mindazonáltal a válságok létrejötte, fennállása és megoldása egy természetes körforgás részéinek tűnnek. Néhány kihívás természetesen nagyobb aggodalomra adhat okot, és ilyen értelemben többek aggodalma érthető. De csupán a válságok jelenléte nem jelenti azt, hogy az Európai Unió felbomlik. Az alkotmányos válságot a Lisszaboni Szerződés elfogadásával sikerült megoldani, míg a legitimációs válságot is sikerült valamelyest enyhíteni. A nemzetközi környezet radikális átalakulása és a migrációs válság okozta kihívások tekinthetők napjaink legnagyobb kihívásainak. Ugyanakkor, ahogy arra Wallace Thies is felhívta a figyelmünket egy tanulmányában, minden évtizedben megjósolták már a közösség felbomlását. S miközben azt is megtanultuk, hogy „soha ne mondd, hogy soha”, valószínűleg nekünk, megfigyelőknek és elemzőknek, megfontolt és felelősségteljes kijelentéseket kell megfogalmaznunk az Unió jövőjét illetően.
Az írás a szerzők kvéleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.