_____________________________________
- Az Európai Bíróság a C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 és C-391/14–C-393/14. sz. egyesített ügyekben (továbbiakban: Borealis-ügy) kihirdetett ítéletében az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek (kibocsátási jogok) kiosztási mechanizmusát vizsgálta.
- A jogvita hátterében elsősorban az uniós klíma- és energiapolitikai szabályozásban fellelhető érdekkonfliktus áll.
- A Bíróság kimondta, nem kifogásolható önmagában, hogy az éves kibocsátási összmennyiségek meghatározása során a villamosenergia-termelői ágazat kibocsátásait az uniós szabályozás nem veszi figyelembe, ugyanis ez összhangban áll az EU klímapolitikai céljaival.
- Az ún. ágazati korrekciós tényezőket meghatározó bizottsági 2013/448/EU határozatot azonban a Bíróság részben érvénytelennek találta, azonban az ítélet hatálybalépését tíz hónapos időszakra elhalasztotta.
- Az Európai Bizottság az ítéletben megadott szempontoknak megfelelő, új szabályozás bevezetésével megnyugtathatja a kvótakereskedelmi piacot, másrészt helyreállíthatja az uniós klímapolitika célkitűzéseit és az érintett ágazatok gazdasági érdekei közötti kényes egyensúlyt.
Itthon kevesebb figyelmet kapott az Európai Bíróság C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 és C-391/14–C-393/14. sz. egyesített ügyekben (továbbiakban: Borealis-ügy) hozott ítélete, amely formailag ugyan a Kiotói Jegyzőkönyv alapján az Unióban létrehozott kvótakereskedelmi rendszer egyes technikai részleteit érintette, azonban a jogvita hátterében ennél lényegesebb kérdések is meghúzódtak. A Bíróság döntésében az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek (kibocsátási jogok) kiosztási mechanizmusát vizsgálta és részben érvénytelennek találta az Európai Bizottság azon szabályozását, amelyben az egyes ágazatokban működő vállalatoknak ingyenesen juttatható egységek éves maximális mennyiségét határozta meg.
A jogvita hátterében elsősorban az uniós klíma- és energiapolitikai szabályozásban fellelhető érdekkonfliktus áll. A tavaly elfogadott Párizsi Megállapodás céljait is magában foglaló uniós klímavédelmi politika a hangsúlyt az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére helyezi, amelynek megvalósítása az energiatermelő és az energiaintenzív ipari ágazatok szerepvállalása nélkül nem képzelhető el. Gazdasági érdekeik azonban a klímapolitikai célokkal nehezen egyeztethetők össze, így ezek megvalósítása csak ösztönző eszközök alkalmazásával együtt valósítható meg. A rendelkezésre álló ösztönzők köre széles (pl. szubvenciók, fiskális eszközök stb.), ezen belül a kvótakereskedelmi rendszer kialakítása során az uniós jogalkotó kedvezmények alkalmazását tette lehetővé. A 2005 óta működő uniós kvótakereskedelmi mechanizmus – amelyben jelenleg mintegy 12 ezer létesítmény vesz részt – lehetővé teszi, hogy a tagállamokban a kibocsátási egységek bizonyos mennyiségét ingyenesen osszák ki az érintett ágazatokban. E kedvezmény alkalmazása tehát szembemegy a klímapolitikai célkitűzésekkel, hiszen ezáltal az érintett vállalatokon némileg kisebb a nyomás, hogy kibocsátás-csökkentést szolgáló beruházásokat eszközöljenek, ellentétben azzal a helyzettel, ha az összes egységet a piacon kellene beszerezniük. A kedvezmény alkalmazása egyébiránt érthető, ugyanis e nélkül olyan kedvezőtlen gazdasági hatásokkal kellene számolni (pl. emelkedő energiaárak begyűrűzése stb.), amelyek már jóval túlmennek az érintett vállalatok saját gazdasági érdekein. Mindemellett a kedvezmény alkalmazása megakadályozhatja az ún. „carbon leakage” nemkívánatos hatását is, azaz elejét veszi, hogy a vállalat a kibocsátás-csökkentési kötelezettségekből kifolyólag előálló költségnövekedés, illetve az ezzel összefüggő versenyképesség-csökkenés megelőzése érdekében a termelését áthelyezze olyan földrajzi régiókba, ahol kevésbé szigorúak a klímapolitikai követelmények. Ezáltal a kibocsátás csak „elszivárogna”, de nem szűnne meg, vagyis globális szinten semmilyen előrelépést nem jelentene a klímapolitikai célkitűzések megvalósítása terén.
E kedvezményt, vagyis az ingyenes kibocsátási egységek nyújtásának kereteit, beleértve a kiosztható maximális mennyiséget, az Európai Bizottság az uniós kvótakereskedelmi szabályozás keretei között állapítja meg és a tagállamok hajtják végre a nemzeti implementáció során. Annak érdekében, hogy a tagállami szinten igényelt ingyenes kibocsátási egységek ne lépjenek túl a meghatározott maximális mennyiségen, az Európai Bizottság ágazatoktól függő korrekciós tényezőket alkalmaz, amelynek számítási metódusát az alapul szolgáló irányelv határozza meg.
Az ingyenes kibocsátási egységek kiosztási módszereit számos nagy olajipari és vegyipari vállalat kifogásolta azzal érvelve, hogy a Bizottság túl alacsonyan határozta meg a kiosztható egységek mennyiségét, illetve nem megfelelően alkalmazta az említett korrekciós tényezőket. A vállalatok, amelyek között olyan globális szereplők érdekeltségébe tartozó cégek is érintettek voltak, mint az Exxon Mobile, OMV, vagy a Dow Chemical, a tagállami hatóságok végrehajtási döntéseivel szemben helyi szinten indítottak bírósági eljárásokat. Az Ausztriában, Hollandiában és Olaszországban megindult perekben 2014-ben a tagállami bírák előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményeztek az Európai Bíróságnál. Az ügyek azonos tárgyára való tekintettel a Bíróság az eljárásokat egyesítette. Az eljáró főtanácsnok 2015 novemberében tette közzé indítványát, melyben javasolta a korrekciós tényező meghatározására vonatkozó szabályok semmisségének a megállapítását. Lényeges továbbá, hogy habár az ingyenesen kiosztható maximális mennyiséget szabályozó bizottsági határozat tekintetében kizárta annak lehetőségét, hogy az eljárásban érdekelt felek e szabályok érvénytelenségére hivatkozzanak, hangsúlyozta viszont, hogy az alapügyekben képviselt állásponttal szemben az ingyenesen rendelkezésre álló egységek mennyisége éppen hogy nem túl alacsony, hanem túl magas volt (ld. az indítvány 209. pontját).
Az Európai Bíróság 2016 áprilisában közzétett ítéletében a főtanácsnok érvelésétől részben eltért, de hasonló végkövetkeztetésre jutott. A Bíróság vizsgálta, hogy mennyiben felelnek meg az Európai Bizottság kiosztható mennyiségek plafonját és az ágazati korrekciós tényezők 2013–2020 közötti alkalmazását előíró határozatai (Bizottság 2011/278/EU határozat; Bizottság 2013/448/EU határozat) az alapul szolgáló uniós irányelvnek (Európai Parlament és Tanács 2003/87/EK irányelv). Az egységek ingyenesen kiosztható éves maximális mennyiségét előíró 2011-es bizottsági határozattal kapcsolatban az alapvető kifogás az volt, hogy a Bizottság ennek számítása során – amit az előző évek kibocsátásai alapján kellett meghatároznia – nem vette figyelembe a villamosenergia-termelők kibocsátásait. A Bíróság megállapította, hogy az Európai Bizottság nem rendelkezett mérlegelési jogkörrel ebben a tekintetben, ugyanis a villamosenergia-termelőket maga az uniós irányelv zárta ki a kiosztható összmennyiségek meghatározásából, így a Bizottság ennek megfelelően járt el (ld. ítélet 68. pontja). Következésképpen a Bíróság a vonatkozó bizottsági határozatot nem találta érvénytelennek. Kimondta továbbá, hogy nem kifogásolható önmagában az sem, hogy a villamosenergia-termelői ágazat kibocsátásait az uniós szabályozás nem veszi figyelembe, ugyanis ez összhangban áll az uniós irányelv (klímapolitikai) céljaival (ítélet 69. pontja). Az ágazati korrekciós tényezőket meghatározó 2013-as bizottsági határozatot azonban a Bíróság részben érvénytelennek találta, ugyanis a Bizottság a kiosztható összmennyiségek megállapítása során csak a kvótakereskedelmi rendszerhez 2013-ban csatlakozó új ipari létesítmények kibocsátást vehette volna figyelembe. Ehhez képest a kalkuláció során a Bizottság – a tagállamok által rendelkezésre bocsátott adatok alapján – részben olyan kibocsátásokat is számításba vett, amelyek a már 2013 előtt működő létesítmények új tevékenységeiből adódtak. Az érvénytelenségből fakadó esetleges joghézag elkerülése érdekében az ítélet időbeli hatályát a Bíróság korlátozta, így a döntés csak a kihirdetést követő tíz hónapot követően fog hatályba lépni.
Az ítélettel összefüggésben – érdekességként – egy uniós közjogi kérdés megítélése is kiemelhető. A Bíróság – szemben a főtanácsnok álláspontjával – elfogadhatónak találta, hogy a felek az eljárásban a 2011-es bizottsági határozat érvénytelenségére hivatkozzanak. A Bíróság a korábbi a gyakorlattal összhangban utalt arra, hogy tagállami bíróság előtt uniós jogi aktus érvénytelenségére felek akkor hivatkozhatnak, ha nem voltak jogosultak a kérdéses aktust közvetlenül semmisségi eljárásban (EUMSz 263. cikk) megtámadni. A felek ugyanakkor csak abban az esetben indíthattak volna semmiségi keresetet, ha a kérdéses bizottsági határozatok közvetlenül és személyükben érintették volna őket. A Bíróság a Plaumann-tesztre épülő későbbi gyakorlatot is mérlegelve arra a következtetésre jutott, hogy a bizottsági határozatok a feleket objektív minőségükben érintik, így nem volt minden kétséget kizáróan igazolható, hogy esetlegesen egy EUMSz 263. cikk szerinti keresetük elfogadható lett volna (ítélet 57. pontja).
A Bíróság döntése alapján látható, hogy az Európai Bizottság az uniós irányelvi szabályozás által biztosított keretektől eltért és ennek eredményeképpen magasabb szinten határozta meg az ingyenesen kiosztható kibocsátási egységek mennyiségét, amely így a klímapolitikai célkitűzések megvalósulását is kedvezőtlenül érintheti. Emögött azonban nem érdemes kifejezett motivációt sejtetni – már csak azért sem, mert a felperes vállalatok számára ezen keretek is szűknek bizonyultak, éppen ezért indították a tagállami eljárásokat. A tényállási háttér alapján úgy tűnik, hogy az érvénytelen bizottsági szabályozás mögött pusztán téves jogértelmezés állt, amelynek eredményeképpen adódott az eltérés a tagállamok által a Bizottságnak szolgáltatott adatokban is. Az ítélet hatályba lépéséig még hátralévő időszak vélhetően elegendő lesz ahhoz, hogy az Európai Bizottság új szabályozást vezessen be, amely egyrészt megnyugtatólag hathat az ítélet nyomán visszaeső kvótakereskedelmi piacra, másrészt helyreállíthatja az uniós klímapolitika célkitűzései és az érintett ágazatok gazdasági érdekei közötti kényes egyensúlyt.
____________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.