_____________________________________
- Az Európai Unió 13 évvel ezelőtt készített legutoljára külpolitikai stratégiát
- A Globális Stratégia kidolgozása több mint másfél évet igényelt
- A 2003-as Európai Biztonsági Stratégiához képest a Globális Stratégia terjedelmesebb és átgondoltabb, de egyben pesszimistább dokumentum lett
Federica Mogherini június 28-án hozta nyilvánosságra az Európai Unió új külpolitikai stratégiáját. Az Egyesült Királyságban rendezett népszavazás nyilvánvalóan nem kedvezett annak, hogy az EU állam- és kormányfői a Globális Stratégiára összpontosítsák figyelmüket. Az időzítés azonban nem Mogherini hibája: egyfelől hónapok óta dolgozik stábjával az új stratégián, másfelől – az ígéretek szerint is – az Európai Tanács 2016. júniusi ülésén kellett beszámolnia addig elért eredményeiről. Ráadásul – szélesebb távlatokba helyezve az új dokumentumot – az Európai Unió utoljára 13 éve tette közzé külpolitikai stratégiáját. Így a jelenlegi események egybeesése inkább szerencsétlen bonyodalmak sorozata, semmint Mogherini munkájának esetleges kedvezőtlen eredménye.
A 2003-ban elfogadott Európai Biztonsági Stratégia ötlete eredetileg Joschka Fischertől, korábbi német külügyminisztertől származott. Az első stratégia létrehozásának valódi mozgatórugója az iraki háború által felszínre hozott megosztottság volt. A tagállamok között alapvető ellentétek húzódtak a Szaddam Husszein elleni fellépés jellegével kapcsolatban. Javier Solana – az EU közös kül- és biztonságpolitika első főképviselője és egyben a Tanács korábbi főtitkára – azzal a céllal készítette el az Európai Biztonsági Stratégiát, hogy a tagállamok között többé ne jöjjenek létre olyan mély törésvonalak, amelyek lehetetlenné tesznek későbbi közös fellépéseket.
Az iraki háború okozta megosztottság ellenére az Európai Unió felívelő, dinamikus és optimista periódusában volt az előző évtized elején. Ez döntő hatással volt az akkori stratégia hangulatára is. Első mondatait sokan idéztek: „Európa sosem élt ekkora jólétben, biztonságban és szabadságban. A XX. század első felében dúló erőszakot az európai történelemben példa nélkül álló békés és stabil időszak váltotta fel.” Ezek a kijelentések aligha képezhetnék egy mai stratégia részét. Az Európai Unió közeli-távoli környezete, valamint belső viszonyai alapvetően megváltoztak 2003 óta. Az akkori optimizmust tovább erősítette az a tény, hogy az Európai Biztonsági Stratégia egyik vezető szerzője Robert Cooper volt, aki azt vallotta, hogy a posztmodern világban nincsenek – a hagyományos értelemben vett – biztonsági fenyegetések (pl. az államok nem szállnak meg más államokat), hanem a világ egyszersmind „becsületes lett”.
Javier Solana megbízása ideje alatt (1999 – 2009) egy alkalommal vizsgálták felül az Európai Biztonsági Stratégiát, de új stratégiát nem alkottak. A tagállamok 2009-ben úgy döntöttek, hogy Catherine Ashtont választják meg főképviselőnek, aki viszont kijelentette: az Európai Uniónak nincs szüksége új stratégiára. Ashton egyrészt az Európai Külügyi Szolgálat felállításával, másrészt „középszintű” stratégiák kidolgozásával foglalkozott inkább, mint például: ʻÚj válasz a változó szomszédságra’ (2011), ʻAz EU átfogó megközelítése a külső konfliktusok és válságok tekintetében’ (2013) vagy az ʻUniós kibervédelmi szakpolitikai keret’ (2014) című dokumentumok fűződnek a nevéhez. A 2014-ben megválasztott Mogherini viszont már az európai parlamenti meghallgatásán kijelentette: újra kell gondolni az EU külpolitikáját. Ráadásul, Jean-Claude Juncker politikai prioritásai között is szerepelt, hogy meg kell erősíteni az EU kül-, biztonság-, és védelempolitikáját.
Robert Cooper helyett az új stratégiát Nathalie Tocci, Mogherini tanácsadójának vezetésével dolgozták ki. Tocci szerint két ok miatt volt szükség új stratégiára. Egyfelől az volt a cél, hogy megmutassák: az Európai Unió képes közös narratívát teremteni és egységet kovácsolni a tagállamai között. Másfelől a 2003-as EBS abban az értelemben nem volt stratégia (még a készítői szerint sem), hogy az nem jelölte ki a módszereket és azokat az utakat, amelyeken keresztül az Európai Unió képes megvalósítani céljait. Az új stratégia válaszol arra a kérdésekre is, hogy az Európai Unió hogyan és milyen eszközökkel tudja elérni céljait. Ez utóbbi összefüggésben áll azzal a ténnyel, hogy a Globális Stratégia nem csupán a szűken értelmezett külpolitikát vonja be, hanem az Európai Unió szélesebb értelemben vett külkapcsolatait is, amelybe beletartozik például a kereskedelem-, az energia- vagy a fejlesztéspolitika is.
A stratégiát két ütemben alkották meg. Az első lépcsőben (2014. december – 2015. június) Mogherini és csapata helyzetelemzést végeztek. Kijelentették ugyanakkor, hogy az elemzés csak az alapját képezi a később elkészülő stratégiának. Ebben az elemzésben egy összekapcsoltabb, feszültségekkel teli és összetettebb világról írnak és öt kihívást, valamint lehetőséget jelölnek meg: (1) megerősíteni a meglévő elkötelezettségeket a szomszédsággal, (2) újra gondolni az EU álláspontját Észak-Afrikával és a Közel-Kelettel kapcsolatban, (3) új alapokra helyezni Afrikával a kapcsolatokat, (4) feléleszteni az atlanti partnerséget és (5) megerősíteni a sokoldalú kapcsolatokat Ázsiával.
A második lépcsőben (2015. június – 2016. június) az Európai Tanács már kifejezetten arra adott felhatalmazást a Mogherininek, hogy dolgozza ki az EU új külpolitikai stratégiáját. Az egyik legszembetűnőbb különbség a 2003-as dokumentumhoz képest, hogy a Globális Stratégia pesszimistább elődjéhez képest, de legalábbis – ahogy fogalmaz a dokumentum – „pragmatikusabb”. Ha a két stratégia nyitómondatát összehasonlítjuk, láthatjuk: a Globális Stratégia szerint az Unió egzisztenciális válságban van. Az európai projekt elért eredményeit számos belső és külső szereplő megkérdőjelezi. Ha a dokumentum egészét tekintjük (60 oldal a korábbi 15-höz képest!), akkor szintén egy kevésbé lelkes, a realitásokat felismerő, az Unió átalakító képességét helyén kezelő – néhol már-már akadémiai jellegű – stratégia tárul elénk.
A Globális Stratégia öt prioritást jelöl meg: (1) az Unió biztonsága – a Globális Stratégia az EU békéjét, biztonságát és jólétét erősíti meg; (2) államok és társadalmak ellenálló képességének megnövelése keleten és délen; (3) konfliktusok és válságok integrált megközelítése; (4) együttműködésre épülő regionális rendszerek; és (5) globális kormányzás a 21. században.
Feltűnő – ahogy Sven Biscop is megállapította –, hogy a stratégia kidolgozói kevesebb hangsúlyt fektettek a demokráciára és annak terjesztésére. Ez nem újdonság, hiszen az Európai Szomszédságpolitika, amelynek eddig kiemelt célja volt a jogállami demokrácia és a szociális piacgazdaság támogatása, az utóbbi években szintén kevésbé lelkesen fogalmaz az Unió transzformatív erejével kapcsolatban. Természetesen az Európai Unió számára továbbra is kiemelt érték a demokrácia, ugyanakkor felismerték, hogy néhány (szomszédos) állammal könnyebb együttműködni és eredményeket elérni, míg másoknál sokkal lassabb a folyamat.
A katonai képességek fejlesztése viszont hangsúlyosabb szerepet kapott a korábbi stratégiához képest. Jean-Claude Juncker már jelöltsége ideje alatt is kiemelte: a puha hatalom (soft power) mellé integrálni kell a védelmi kapacitást is. A katonai potenciál fejlesztésének tervét később Juncker nyilvánosan is megerősítette, valamint az Európai Néppárt is sürgette annak megvalósítását. A Globális Stratégia kijelenti, hogy a puha és a kemény hatalom kéz a kézben jár. Ráadásul a dokumentum készítői arra is figyeltek, hogy a NATO szerepét továbbra is hangsúlyozzák, de mégis kiemeljék, hogy szándékuk szerint az Európai Unió egyedül is értelmezhető legyen a világpolitikában („stratégiai autonomitás”).
Szembetűnő, hogy az ellenálló képesség („resilience”) lett az új stratégia egyik kulcsfogalma. Az Európai Szomszédságpolitika hangsúlyozása helyett az Európai Uniót körülvevő államok és társadalmak ellenálló képességére helyezi a hangsúlyt és – az utóbbi időben készült szomszédságpolitikai felülvizsgálatokhoz hasonlóan – az államokat nem veszi egy kalap alá. Ehelyett a stratégia azt hangsúlyozza, hogy az államok sajátosságait kell figyelembe venni és azok alapján egyéni megközelítést javasolnak. Oroszország pedig „stratégiai partner” helyett „stratégiai kihívássá” vált.
A stratégiának vannak problémái is (nem elemzi az Európai Unió átalakító képességének bukását, kérdéses maradt a bővítéspolitika helyzete, nem tér ki a Lisszaboni Szerződés gyengeségeire az EU külpolitikára nézve), de összességében egy jobban átgondolt dokumentumról van szó, mint a 13 évvel ezelőtt elkészített Európai Biztonsági Stratégia. A Globális Stratégia a korábbi dokumentummal összehasonlítva egy átfogóbb és strukturáltabb szakpolitikai dokumentum érzetét kelti, amelynek elemeit könnyebb lehet átültetni „középszintű” stratégiákba. A Globális Stratégiát évente felül fogják vizsgálni – meglátjuk, hatékonyabb lehet-e az Európai Unió külső fellépése? Egy tényezőt már ismerünk: az Egyesült Királyság kiválása az EU külpolitikája szempontjából negatív következménnyel jár majd, hiszen a szigetország az ENSZ BT állandó tagja és a kevés nukleáris hatalom egyike, így egy meghatározó hanggal gyengébb lesz az Unió.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.