Fordították: Czina Veronika - Nyircsák Adrienn
______________________________________
Az írás a European State Aid Law Quarterly folyóirat 2014/4. számában jelent meg szerkesztői előszóként és teljes szövege ingyenesen hozzáférhető a Lexxion kiadó honlapjáról.
A magyar fordítás a szerző engedélyével készült.
Az állami támogatások joga ma egyre inkább a közpolitika-alkotás álcázására szolgáló többfunkciós eszközként használatos.
Alkalmazása nem korlátozódik egyes szektorokra, harmonizált vagy nem harmonizált területekre. Az új Iránymutatás a 2014–2020 közötti időszakban nyújtott környezetvédelmi és energetikai állami támogatásokról például szó szerint iránymutatásnak tekinthető, és mindenképpen több az Európai Bizottság állami támogatás-politikájának átlátható leírásánál. A dokumentum az állami támogatási ellenőrzésen - mint eszközön- keresztül kijelöli az uniós megújuló energiaszabályozás új irányát, amely a megújuló energiák megfelelő piacait át fogja formálni.
Azokon a területeken, ahol a nem harmonizált adózás és a részben harmonizált megújuló energia szektor széleskörű állami támogatási szabályozás alatt áll, ott az állami támogatások joga szabályozó és politika-alkotó eszközzé fejlődött, ahelyett, hogy egy egyszerű felügyelő és jogi kikényszerítő eszköz maradt volna, amely a tagállamok által nyújtott elszigetelt, torzító állami támogatási intézkedések megelőzésével foglalkozna.
Természetesen a Bizottság buzgón tagadja, hogy bármiféle politika-alkotó vagy szabályozó szerepre törekedne. Mindazonáltal a politika-alkotás és szabályozás, az állami támogatások jogán keresztül, letagadhatatlan tény, amelyet a tagállamok kormányai meg is tapasztalnak. Fájó bizonyíték erre - nem csak Berlin perspektívájából - a megújuló energiára vonatkozó állami támogatási saga. [Lásd a német ügyet az Európai Bizottság előtt és az Európai Bíróság előtt - a szerkesztő.], A nem harmonizált adózás is hasonlóképpen vált az állami támogatások területén végbemenő politika-alkotás és szabályozás színterévé, laboratóriumává.
A - politikai természetéből adódóan - töredezett adórendszer szelektív hatásának, mint a támogatás-fogalom döntő kritériumának megállapítása egy önbeteljesítő jóslat és komoly kétségeket vet fel a jelenlegi állami támogatási politika és az esetjog meggyőző erejével kapcsolatban.[1]
Ennek fényében jogosan merül fel a kérdés, hogy a jelenlegi állami támogatási politikákkal megelőzhetők-e az első- és másodfajú hibák vagy azok annak inkább okozói.
Egyrészt, az állami támogatás fogalmának kiterjesztő értelmezése érzékelhető, ami elsőfajú hibákhoz, azaz túlzott mértékű kikényszerítéshez vezet. Másrészt, a Bizottság túlterheltsége miatt, a jelentősen torzító állami támogatási intézkedések felderítése elmaradhat, amely egy másodfajú hibának, túlságosan alacsony fokú kikényszerítésnek, tekinthető. Ezek a hibák nem kívánatos eredményekhez vezethetnek, mivel a nem hatékony állami támogatási ellenőrzés inkább árthat, minthogy használna a belső piac, valamint az EU és a tagállamok jogrendszere versenyképességének. Azáltal, hogy a nem harmonizált adózásra helyezte a hangsúlyt, a Bizottság talán nagyobb fába vágta a fejszéjét mint amit fel is tud dolgozni. Összességében úgy tűnik, hogy az állami támogatások ellenőrzése nem megfelelő eszköz a nem harmonizált adózás területén, kivéve az olyan eseteket, amikor a vállalkozások letelepedési választását nyilvánvaló tehercsökkentéssel támogatják.
Az állami támogatások joga alkalmasabb arra, hogy az adótörvényeknek álcázott szelektív intézkedésekre koncentráljon. Ezáltal az adótörvénynek alig tekinthető intézkedések, melyek egy általános adórendszerhez képest tehercsökkentést jelentenek, az állami támogatások szabályozása alá kerülnek.
Az állami támogatások szabályozásának olyan intézkedéseket kell megcéloznia, amelyek lényegüket tekintve szelektívek, adóról való lemondásnak vagy adófizetési halasztásnak tekinthetők (anélkül, hogy a vállalkozásnak kamatfizetési kötelezettsége lenne) és adótörvények, vagy a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok által kiadott adóhatározatok formájában jelennek meg. Azok az esetek tartoznak ide például, amikor a Starbucks-hoz vagy az Apple-hez hasonló vállalkozások „jelentős adókedvezményben részesülnek” a nemzeti adóhatóságok intézkedései következtében,[2] amelyekkel eltérnek az adótörvények általános alkalmazásától a széles mérlegelési jogkörükre vagy megállapodásra hivatkozva.
A nem hatékony állami támogatási ellenőrzéssel a túl- vagy alulszabályozással felmerülő alternatív költségek egyre nehezebben igazolhatók, és – az adózás esetében – szükségtelen és elavult hatásköri kérdéseket vethet fel. Azonban, a jogérvényesítésből eredő és a kompetenciát érintő diskurzus nem a piaci elosztásba való hatékony beavatkozás fő kérdése. A kompetencia-kérdések a felszín karcolgatását és csupán az első lépést jelentik olyan alapvető kérdések felé, mint például a széleskörű (inkluzív) jólétben való részesedés jog általi biztosítása.
Milyen mércéi vannak a jó állami támogatással kapcsolatos EU-s politikának?
Az EU állami támogatásokkal kapcsolatos politikájának legfontosabb mércéi az első- és másodfajú hibák (a túl- és alulszabályozás) kiküszöbölése.
Az általános csoportmentességi rendelet (GBER)[3] egy lépésként értelmezhető az első- és másodfajú hibák számának csökkentése irányában. A rendelet 6. cikke alapján a mentességet élvező támogatások ösztönző hatást váltanak ki. Azáltal, hogy a tagállamoknak kötelező ex ante felmérniük, hogy az állami támogatás arányosnak tekinthető-e a közös érdekű célkitűzéshez képest, a piactorzító hatású állami támogatások kiszűrhetővé válnak hosszadalmas és teljes körű vizsgálatok nélkül is. Továbbá, az 5. cikkben foglalt átláthatósági követelmény, valamint a 4. cikk ellenőrzési rendelkezései és bejelentési határértékei segítik az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében felsorolt másodfajú hibák (alulszabályozás) elkerülését.
Az általános csoportmentességi rendelet hatókörén kívül az Európai Bizottság döntéshozatali gyakorlatában (illetve annak hátterében) is megfigyelhetők ezek a referenciaértékek, bár nem megfelelően átgondolt és szisztematikus módon jelennek meg. Tekintettel az állami támogatás fogalmának kiterjesztő értelmezésére, a fenti küszöbértékek vezérfonalként szolgálhatnának a tagállamok állami támogatással kapcsolatos folyamatokba történő újbóli bevonásához, és talán ahhoz is, hogy újra csökkenteni lehessen az állami támogatások jogának centralizált alkalmazását az „Új Róma” szemszögéből, annak minden, a periferiális piaci környezetben érvényesülő hazai (adó) jog működésére vonatkozó információs deficitjével együtt. Ahelyett, hogy kategorikusan, bár politikailag korrekt módon, elutasítjuk az állami támogatások jogának szabályozó hatását, a kulcskérdésnek annak kellene lennie, hogy mi számít jó szabályozási referenciaértéknek az állami támogatások ellenőrzésének eszközrendszerében?
Merre tart az állami támogatások joga, mi a védelem tárgya?
Az állami támogatásokkal kapcsolatos politika, például adózás tárgyában, a vállalkozások és a tagállamok jogrendszerei közötti versenyre egyaránt összpontosít. A környezetvédelmi és energetikai állami támogatásokról szóló iránymutatás azonban főként a tagállamok közötti rendszerszintű versennyel foglalkozik. Egy általánosabb uniós cél is felszínre tör ezen kívül az iránymutatás szövegében, mégpedig a belső piac EU-n kívüli piacokkal szembeni versenyképessége.
Ekképpen tehát bármely, az állami támogatások joga révén kialakított szabályozásban – amely jó szabályozásnak minősíthető azáltal, hogy kiküszöböli az első- és másodfajú hibákat – első elemző lépésként fontos meghatározni a szabályozás hatását és irányát, legyen az akár 1) a tagállamok jogrendszerei közötti torzítatlan rendszerszintű verseny védelme, akár 2) a belső piac versenyképességének biztosítása az EU-n kívüli piacokkal szemben, vagy pedig 3) a vállalkozások közötti torzítatlan verseny védelme. A szabályozás célja és iránya a fenti elemek bármely kombinációjában meghatározható.
Az európai uniós állami támogatások jogának figyelmet kell szentelnie a védelem tárgyára, és ki kell alakítania egy egységes megközelítést. Elképzelhető, hogy különböző kritériumokra van szükség abban az esetben, ha a védelem tárgya, a szabályozási hatása és iránya különböznek, annak érdekében, hogy az európai belső piac versenyképessége ne sérüljön. Az Európai Bizottság azzal a kihívással néz szembe, hogy intézkedései során képes legyen különbséget tenni, illetve megfelelően igazodni a fenti változókhoz. Kutatói arroganciának tűnhet, de a Bizottságnak - szinte korlátlan mérlegelési és döntési jogkörét figyelembe véve- szüksége van egy pontosabb és koherensebb intellektuális tervre … ezt be kell látni, ha őszinték akarunk lenni. El kell fogadni, hogy az állami támogatások joga több, mint objektív értelmezéssel és ítélkezési gyakorlattal kapcsolatban született múltbéli döntések halmaza. Egyszerre közpolitikailag vezérelt és szabályozó jellegű végrehajtás a széleskörű jólét jogi eszközökkel történő elosztásának érdekében. Vagy, a Bonn-i Egyetem egykori joghallgatójának történelmen átívelő perspektívájába helyezve: ha Karl Marx ma is közöttünk lenne, akkor biztosan állami támogatásokkal foglalkozó elsőrangú jogász lenne … , és ily módon nagyobb hatékonysággal lenne képes elérni célját, a jólét egyenlő elosztását, mint ahogyan azt életében tette!
[1] A témával kapcsolatban lásd még: G. Matsos, Systematic Misconceptions of State Aid Law in the Area of Taxation, (2014)13(4) EStAL 491, 491-493.
[2] Az Európai Bizottság angol nyelvű sajtóközleménye: ‘State aid: Commission investigates transfer pricing arrangements on corporate taxation of Apple (Ireland), Starbucks (Netherlands) and Fiat Finance and Trade (Luxembourg)’ (Press Release), Brüsszel, 2014.06.11.
[3] Az Európai Bizottság 2014. június 17-i 651/2014/EU számú Rendelete a Szerződés 107. és 108. cikke alkalmazásában bizonyos támogatási kategóriáknak a belső piaccal összeegyeztethetővé nyilvánításáról. HL L 187 2014.06.26., 1-78. o.
Az írás a szerzők véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.