_____________________________________
- Az Európai Bíróság a C-518/13. számú Eventech-ítéletében állást foglalt abban a kérdésben, hogy az állami infrastruktúrához való privilegizált hozzáférés biztosítása az elsődleges jogba ütköző állami támogatásnak minősülhet-e.
- A Bíróság (eléggé homályosan) elhatárolni igyekezett a gazdasági célokat szolgáló infrastruktúra megépítését és üzemeltetését attól a helyzettől, amikor egy eredetileg közcélra épült állami infrastruktúrához később privilegizált hozzáférést biztosít az állam egy adott vállalkozás számára térítés nélkül.
- A Bíróság a kedvezmény értelmezése körében az állandó joggyakorlathoz képest túlzott hangsúlyt fektetett az intézkedés közpolitikai céljára (hatékony és biztonságos közlekedési hálózat fenntartása), ezzel háttérbe szorítva az intézkedés egyértelmű hatásainak vizsgálatát. Bár a döntés a tagállamokat megillető mérlegelési jogkör alkalmazásában bizonyos jogbiztonsági feltételek (transzparencia, diszkrimináció-mentesség) vizsgálatát rendeli el, azonban nem szól az arányossági elvnek való megfelelésről.
- Megerősítést nyert, hogy az egy városra szorítkozó állami intézkedés is alkalmas lehet a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására és ezáltal az unió joghatósága kiterjed ezekre a támogatásokra is.
- Az ítéletet hozó öttagú tanács értelmezése sok bizonytalanságot hordoz magában az infrastruktúrához való privilegizált hozzáférésre vonatkozóan.
A londoni fekete taxiknak nyújtott állami támogatások összeegyeztethetősége kérdésében az angol Court of Appeal fordult előzetes döntési kérelemmel az Európai Bírósághoz. A 2015. január 14-én meghozott Eventech-ítéletében az EuB úgy értelmezte a 107. cikk (1) bekezdését, hogy nem ellentétes az uniós joggal, ha az állami közlekedési hatóság kizárólag a fekete taxik számára biztosítja a buszsávok ingyenes használatát és a minitaxik számára nem.
A túlzsúfolt londoni közlekedésben a tömegközlekedéshez képest a kényelmesebb alternatívát a taxi jelenti. A hagyományosan fekete londoni taxi vezetésére jogosító engedély igazi kincs, több éves várakozás után lehet csak hozzájutni, nehéz és hosszas vizsgafolyamat után. A fekete taxik megjelenése, a szolgáltatások szintje és díjai hatóságilag szabályozottak, és a kerekes székek szállítására is alkalmasak. A londoniak a fekete taxikat előrendelik (kb. a szolgáltatások 8%-ában), az utcán leintik vagy a taxiállomáson szállnak be a járművekbe. Ezzel szemben a minitaxik kizárólag előrendelés után vehetők igénybe, az üzemeltetésükhöz szükséges engedélyekhez is könnyű hozzájutni, a viteldíjaikra pedig nem vonatkozik hatósági árszabályozás.
A londoni közlekedési hatóság döntése alapján a londoni közutakon kizárólag a fekete taxik használhatják a buszsávokat. Az Eventech egy minitaxit üzemeltető vállalkozás, és érvelése szerint a kizárólagos buszsáv-használat biztosítása szelektív előnyt nyújt a fekete taxik számára, amelyet az EU állami támogatási joga tilt.
A 107. cikk (1) bekezdése szerinti állami támogatási tilalom kapcsán három fontosabb konjunktív feltétel vizsgálandó. Először is a kedvezmény a tagállamnak betudható állami forrástranszferrel jár, másodsorban a kedvezmény szelektíven juttat előnyhöz meghatározott vállalkozásokat, harmadrészt pedig a kedvezmény a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására is alkalmas. Az utolsó feltételt az EuB állandó gyakorlata kiterjesztően értelmezi, ezzel bővítve saját hatáskörét.
A Court of Appeal előzetes döntési kérdése mindhárom feltétel értelmezésére vonatkozott.
Az ítéletet talán a legcélszerűbb az utolsó feltétel értelmezésével kezdeni, mert ebben a tekintetben a Bíróság saját korábbi esetjogát erősítette meg. A fekete taxik vezetésére jogosító engedélyeket akár angol, akár más tagállamban bejegyzett személy megszerezheti, tehát a szolgáltatás nyújtásának lehetősége (az uniós belső piaci szabályoknak megfelelően) nyitva áll a többi tagállam polgárai és társaságai előtt is. A szolgáltatás helyi vagy regionális jellege nem zárja ki a támogatást az EU támogatási szabályok hatálya alól, mivel nem szükséges, hogy maguk a kedvezményezettek részt vegyenek a tagállamok közötti kereskedelemben. A referenciát kérő angol bíróságnak abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy a támogatás – a buszsáv kizárólagos használata – alkalmas-e arra, hogy kevésbé vonzóvá tegye a londoni minitaxi szolgáltatás nyújtását, és ezáltal más tagállamban letelepedett vállalkozások piacra jutási lehetőségét csökkentse.
A támogatási tilalom másik két feltételének értelmezése sokkal meghökkentőbb az EuB részéről; a két feltétel elemzését valójában nem is választotta szigorúan külön. Kiindulási pontként rögzíthetjük, hogy az állami forrástranszfer nemcsak a szubvenciókat fedi le, hanem minden olyan díj és költség elengedését és csökkentését is, amelyet általában a vállalkozásoknak kell viselniük és jellegüket, valamint hatásaikat tekintve azonosak a szubvencióval. A kedvezményezettnek nyújtott előny, másrészt pedig az állami költségvetés csökkenése, sőt az e költségvetésre háruló terhek kellőképpen konkrét gazdasági kockázata közötti megfelelően közvetlen kapcsolatot kell bizonyítani.
Az alapvető kérdés az, hogy állami forrástranszfernek minősül-e, ha gazdasági tevékenységet folytató vállalkozás preferenciális hozzáférést kap egy olyan állami infrastruktúrához, amely közpénzen épült, és amelyhez más gazdasági tevékenységet folytatók nem jutnak hozzá. A Leipzig-Halle ügyben 2011-ben hozott földcsuszamlással is felérő bírósági értelmezés szerint az állami támogatásnak minősül olyan infrastruktúra megépítésének állami finanszírozása, amelyet gazdaságilag hasznosítanak. A Leipzig-Halle légikikötő leszállópályának állami forrásból történő megépítése, amelyet a légikikötőt üzemeltető vállalkozás fog használni, nem kerülheti el az állami támogatási tilalmat. Hangsúlyozni kell, hogy a német ügyben az infrastruktúra építése a gazdasági tevékenységet folytató üzemeltető hasznosításának céljából épült. Nem lehet tehát egyértelmű párhuzamot vonni a két eset között, a leszállópályát gondolatban helyettesíteni az állami közúttal. A döntő kérdés álláspontom szerint, hogy a nem gazdasági tevékenység céljára készült infrastruktúra használatának ellenérték nélküli biztosítása előnyhöz juttatja-e egyrészről a felhasználót, másrészről állami forrástranszfer megvalósul-e a felhasználó és az állam között?
A forrástranszfer tekintetében az Európai Bíróság negatív állásponton volt. A közút ingyenesen használható és nem kerül sor gazdasági hasznosításra. Az állam tehát nem mond le bevételről a fekete taxik javára. Ha egy másik nézőpontból vizsgáljuk az esetet, akkor viszont igen. A taxi szolgáltatást végző cégek vállalkozások, amelyek számára gazdasági értéket képvisel, hogy egy állami infrastruktúrához hozzáférést kapnak-e. Az állami forrásból finanszírozott közútépítés és a szolgáltatást végző taxik előnye között a kapcsolat azonban csak nagyon áttételes. Az állam nyilvánvalóan nem (csak) azért építette ki a londoni közút- és buszhálózatot, hogy azon a taxik közlekedjenek. Az infrastruktúra létrehozása és annak taxik általi gazdasági hasznosítása közötti kapcsolat tehát álláspontom szerint igencsak közvetett, nem felel meg az előny és az állami forrástranszfer között fennálló közvetlen kapcsolat esetjogi kívánalmának. Érdekes módon az Európai Bíróság érvelése erre a körülményre nem tért ki.
Az állami forrásból történő finanszírozással kapcsolatban egy másik kérdés, hogy az egyébként a vállalkozásokat terhelő bevételről mond-e le az állam, amikor preferenciális hozzáférést biztosít az ingyenes állami infrastruktúrához? Azaz az állam köteles lenne-e a privilegizált hozzáférés gazdasági értékével arányos díjat szedni az állami infrastruktúra használóitól? Az EuB ezt a kérdést már nem a források állami jellegének megítélése során vette figyelembe, hanem a szelektív kedvezmény, szelektív előny feltételének vizsgálatakor.
A kedvezmény vagy másképpen előny fennállása tekintetében a Bíróság úgy foglalt állást, hogy az nem nyújt szükségszerűen előnyt a kedvezményezettnek. Ezt az álláspontot a luxembourgi testület a jogalkotó közpolitikai mérlegelési körébe tartozónak tekintette és alátámasztottnak látta azzal, hogy a hatóságot a privilegizált hozzáférés biztosításában a biztonságos és hatékony közlekedési hálózat célja vezette. Az ítélet indokolásának 49. pontja szerint „a követett célkitűzés meghatározásának joga elvben a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság előjoga, amelynek mérlegelési jogkörébe tartozik annak vizsgálata, hogy a lehetséges bevételekről való lemondás szükséges-e a szabályozási cél elérése érdekében és annak vizsgálata is, hogy megfelelő követelményeket szabtak-e a jog megadásához, amelyet előzetesen, átlátható és diszkriminációtól mentes módon kell meghatározni.”
A szabályozási cél megvalósítása és a bevételekről való lemondás közötti kapcsolatot illetően a Bíróság még megjegyezte, hogy a fekete taxikra hipotetikusan kirótt úthasználati díjak, legalább részlegesen, a szabályozási cél elérését gátolnák, mivel néhány taxit eltántorítanának a buszsávok használatától.
A Bíróság nem tekintette a privilegizált hozzáférést szelektív előnynek sem, mivel álláspontja szerint a fekete taxik és a minitaxik nincsenek összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben a szabályozási cél tekintetében. Mivel a fekete és minitaxik közvetlen versenyben az előrendelt taxik piacán állnak, ezért ésszerűnek tűnne, ha a Bíróság külön vizsgálta volna ezt a piacot és az ezen fennálló szelektivitást. A Bíróság azonban nem ezt a megoldást választotta, hanem a közlekedési hálózat biztonságának és hatékonyságának céljából kiindulva egy formális jogi összehasonlítást tett a taxik két kategóriája között. Eszerint nem állnak összehasonlítható helyzetben, mert csak a fekete taxikat lehet leinteni, kizárólag azok kötelesek az utasokat elszállítani egy meghatározott távolságra, kizárólag a fekete taxik kötelesek mozgássérültek szállítására, taxióra alapján kell megállapítani a díjakat, és különösen mély ismeretekkel kell bírniuk London városáról.
Az ítéletre vonatkozó észrevételek
A Bíróság ítélete mind a tagállami forrástranszfer, mind a kedvezmény, mind a szelektivitás értelmezése terén bizonytalan.
A tagállami forrástranszfer meghatározása terén egyetérthetünk azzal, ahogyan a Bíróság elhatárolta a taxis ügy tényállását a korábbi Leipzig-Halle ítélettől. Nem érthető viszont, hogy a Bíróság miért nem foglalt érdemileg állást abban a kérdésben, hogy az infrastruktúrához való hozzáférés ingyenes biztosítása állami forrástranszferrel járhat-e. Az én álláspontom szerint itt már annyira áttételes a kapcsolat az állami források megterhelése és az előny biztosítása között, hogy a Bíróságnak határozott nemmel kellett volna felelnie erre a kérdésre. Az sem igazán érthető, hogy a Bíróság miért értelmezte a tilalom egyéb feltételeit. A bírósági gyakorlat szerint amennyiben a konjunktív feltételek közül csak egy is hiányzik, a Bíróság nem elemzi tovább az állami intézkedést. Ezzel az önmérséklettel elkerülhető lett volna, hogy a további kérdésekben meg kelljen nyilvánulnia a Bíróságnak.
A kedvezmény értelmezésénél állandó joggyakorlat szerint az előny fogalma független az intézkedés céljától. A Bíróság megfogalmazása szerint az állami beavatkozásokat nem azok oka vagy célja szerint különböztetjük meg, hanem az általuk gyakorolt hatások alapján. [C-124/10. P. sz, Bizottság kontra EDF, ECLI:EU:2012:318, C-6/97.sz., Olaszország kontra Bizottság, ECLI:EU:C.1999:251, C-156/98.sz., Németország kontra Bizottság, ECLI:EU:C:2000:467, C-71/09 P. sz., et al, Comitato „venezia vuole vivere” és társai kontra Bizottság, ECLI:EU:C:2011:368] Ezen a gyakorlaton lép át – minden magyarázat nélkül – most egy öttagú bírósági tanács. A kedvezmény bevett értelmezése nem az intézkedés céljaira utalással történik, hanem a hatásukra tekintettel. Ebből a nézőpontból szemlélve ugyancsak meghökkentőnek tűnhet a Bíróság megállapítása miszerint a minitaxikra nincs kedvezőtlen hatással az állami intézkedés. A szelektivitás kritériumának alkalmazása során ismét csak a szabályozási cél alapján zárta ki a Bíróság az egyetlen versenyjogilag értelmes összehasonlítási alap kiválasztását, az előrendelt taxik piacán a két kategória közötti versenyt.
A tagállamok számára a Bíróság ítélete nyilván pozitív üzenetet közvetít. Egyrészt az ítélet implicit módon visszaszorítja a korábbi Leipzig-Halle-ítéletben az infrastruktúra létesítésére vonatkozó állami támogatási tilalom hatókörét és nem terjeszti ki azt a felhasználóra. Másrészt a tagállamok a jövőben nagyobb sikerrel hivatkozhatnak arra, hogy mi motiválta, vezette a közpolitikai döntéshozót. A szabályozót megillető mérlegelési jogkör szerencsére azonban nem korlátok nélküli. Az átláthatóság, diszkrimináció-mentesség és előre meghatározottság (ezen keresztül a jogbiztonság) általános uniós jogelvei itt is beszivárognak a jogértelmezésbe és némi ellenpontját képezik a tagállami szabályozási hatalomnak. A legfontosabb kritikai észrevétel az, hogy az Eventech-ítélet a korábbi joggyakorlathoz képest túlhangsúlyozza a szabályozás célját, ahelyett, hogy annak versenyre gyakorolt hatásai alapján következtetne vissza az intézkedés károsságára.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.