_____________________________________
- A 2014 tavaszán kihirdetett új közbeszerzési irányelvek szemléletbeli változást hoztak a régi irányelvekhez képest. A korábbi joggyakorlat kodifikálása mellett célul tűzték ki az állami megrendelések felhasználását a környezetvédelmi, szociális és innovációs célok eszközeként. Az elképzelés szerint a környezetvédelmi és szociális célok előtérbe kerülése jótékonyan hat az európai versenyképességre is, mivel az ilyen követelményeknek, igényeknek a fejlett európai gazdasági szereplők jobban meg tudnak felelni, illetve az ilyen előírások elősegítik az európai környezetkímélő technológiák iránti igény növekedését is.
- Újdonság a koncessziók szabályainak külön irányelvben rendezése, ami egyértelműsíti az európai jogi hátterét az ilyen típusú szerződéseknek. Ugyanakkor az irányelvet ért kritikák szerint túlzottan sok a közbeszerzési irányelvek mintájára született előírás, amely nincs tekintettel a koncessziós szerződések összetettségére, hosszabb időtartamára és a teljesítés alatti rugalmasságára, amely egyik lényeges eleme az ilyen szerződéseknek.
- Az irányelvek az eljárások egyszerűsítése és átláthatóbbá tétele érdekében kötelezővé teszik az elektronikus kommunikációt az eljárásokban, elektronikus adatbázisok használatát az érvényes ajánlatadás feltéleleinek vizsgálatakor. E rendelkezések átültetésének feltételei sok tagállamban hiányoznak, ezek megteremtése érdekében a vonatkozó szabályok átültetésére hosszabb idő áll a tagállamok rendelkezésére.
- Az irányelvek részletes szabályokat tartalmaznak a szerződések teljesítésének időszakára vonatkozóan is, amivel a korábbi irányelvek nem foglalkoztak. Ez főképp a szerződések módosítása körében rendkívül részletes szabályozással valósult meg, amely csak részben támaszkodik az európai bíróság vonatkozó joggyakorlatára, új helyzet elé állítva a jogalkotót, jogalkalmazót egyaránt.
- Az irányelvek az új célok és új eszközök bevezetése mellett alapvetően a korábbi irányelvek hatályba lépése óta a joggyakorlatban kialakított megoldásokat veszik át, keveset változtatnak a korábbi irányelvekben kialakított rendszeren.
Kétéves jogalkotási folyamat után 2014. március 28-án három új irányelv jelent meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában. A három irányelv közül kettő (a klasszikus ajánlatkérők közbeszerzéseiről szóló 2014/24/EU irányelv és a közszolgáltatók közbeszerzéseiről szóló 2014/25/EU irányelv) a korábbi két közbeszerzési irányelv helyébe lépett, a 2014/23/EU irányelv pedig uniós jogszabályként először foglalkozott a koncessziós szerződések odaítélésének szabályaival.
Az irányelvekben elfogadott szabályok döntő részben illeszkednek a korábbi közbeszerzési irányelvek alapján az európai bírósági ítéletek által kialakított gyakorlathoz és annak egységes rendszerbe foglalását jelentik. Az alábbiakban röviden ismertetésre kerülnek az irányelvek célkitűzései, alkalmazási köreik, valamint a kitűzött célok megvalósítására bevezetni kívánt új eszközök.
Az irányelvekben megfogalmazott célok
Az irányelvek célkitűzései között egyrészről a korábbi közbeszerzési irányelvekben is célként meghatározott elvek szepelnek, így az átláthatóság, a tisztességes verseny biztosítása és erősítése, ennek érdekében az eljárások rugalmasabbá tétele, az eljárási szabályok egyszerűsítése.
A fenti elvek mellett az új irányelvekben hangsúlyosabbá válik a fenntartható fejlődés koncepciója, az irányelvek alapelvekként fogalmazzák meg az egyes gazdaságpolitikai és társadalmi célok támogatását. Ilyen például a kis- és középvállalkozásoknak (kkv-k) a közbeszerzésben való részvételének elősegítése, a kutatás és az innováció, a környezetvédelem és a fogyatékossággal élő vagy hátrányos helyzetű személyek szociális és szakmai beilleszkedésének előmozdítása.
Az irányelvek hatálya
Az irányelvek alanyi hatálya nem változott jelentősen (az új koncessziós irányelv ajánlatkérői szerv meghatározása sem tér el a közbeszerzési irányelvekétől). Az irányelvek a közjogi intézmény fogalmát pontosították, és az EUB joggyakorlata kodifikálásra került a közszférába tartozó szervezetek közötti szerződések (ún. in-house beszerzések) vonatkozásában. Az ajánlattevő fogalmára az irányelvek igyekeznek a verseny biztosítása érdekében a lehető legtágabb meghatározást adni.
Az irányelvek tárgyi hatálya is követi az eddigi közbeszerzési irányelvekben meghonosított fogalomrendszert, néhány változtatással. A 2014/18/EK irányelv mellékletei szerinti A és B szolgáltatási kategóriák közötti különbségtétel megszűnt. Ehelyett csak egy kivételi körre vonatkoznak enyhébb szabályok a szociális és egyéb meghatározott (például egészségügyi és oktatási) szolgáltatások esetében. Az építési beruházás fogalma alig észrevehetően módosult, valamint a korábbi irányelveknél részletesebb szabályok rendezik a több beszerzési fajtát is tartalmazó vegyes szerződések sorsát. A koncessziós irányelv tárgyi hatálya lényegében csak a megbízásért járó ellenszolgáltatás formájában tér el a közbeszerzési irányelvekétől, a koncessziós jogosultra hárítva a szóban forgó építmények vagy szolgáltatások hasznosításával járó működési kockázatot. (2014/23/EU irányelv 5. cikk (1) pont)
Az irányelvekben megfogalmazott célok elérésének eszközei
Az új irányelvek nem forgatják fel a közbeszerzési eljárások rendszerét sem. Továbbra is lehetőség van a korábbi eljárási fajták használatára. Az eljárások egyszerűsítése és az ajánlattevők terheinek könnyítése érdekében az eljárások körében néhány változtatásra kerül sor. Előzmény nélküli új eljárásfajtaként jelenik meg az innovációs partnerség, amelyben a résztvevők arra pályáznak, hogy az ajánlatkérő partnereként kifejleszthessenek egy innovatív terméket, ami még nem létezik a piacon.
Az eljárások rugalmasságát az új közbeszerzési irányelvek a felek közötti tárgyalások kiszélesítésével is növelik. Emiatt a tárgyalásos eljárás alkalmazásának új feltételei az eljárásfajta széles körű használatát teszik lehetővé. Lényegében minden esetben, amikor a tárgyalásnak értelme lehet, az eljárásfajta választható, ahogyan a versenypárbeszéd is, amelynek a feltételrendszere az új irányelvekben megegyezik a tárgyalásos eljáráséval. Ezzel szemben a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás továbbra is korlátozottan alkalmazható, feltételei inkább szigorodtak.
A koncessziós szerződések odaítélése terén az ajánlatkérőnek a közbeszerzéseknél nagyobb mozgásteret biztosít a koncessziós irányelv, az alapelvek és az eljárás - néhány kivételes esettől eltekintve - nyilvános lefolytatásának tiszteletben tartása mellett az ajánlatkérők viszonylag szabadon rendelkezhetnek az eljárás részletszabályainak megállapításáról.
Az eljárások elhúzódásának megakadályozása érdekében az új közbeszerzési irányelvek jelentősen csökkentik az egyes eljárásokban az ajánlattétel kötelező minimális határidejét, ugyanakkor a megfelelő ajánlattételhez szükséges időt a beszerzés körülményeinek megfelelően továbbra is biztosítani kell.
Az eljárások könnyítését és a kkv-k érdekét egyaránt szolgálja, hogy a kommunikációt az eljárásban résztvevők között a közösségi jogalkotó teljes mértékben elektronikussá teszi, igaz, e rendelkezés átültetésére a kétéves átültetési időszak helyett kétszer annyi időt hagy. Emellett előírja a közbeszerzési dokumentumok ingyenes, korlátlan és teljes körű közvetlen elektronikus elérhetőségének biztosítását és részletes szabályokat alkot az egyes elektronikusan alkalmazható eljárási cselekményekkel kapcsolatban az ajánlatadás megkönnyítése érdekében. Elektronikus ajánlattétel esetén lehetőség lesz elektronikus katalógus formájában ajánlatot adni.
Szintén az ajánlattételt könnyítő szabályokat tartalmaz a közbeszerzési irányelv, amikor előírja, hogya kizáró okok és az alkalmasság igazolása körében milyen dokumentumokat kötelesek az ajánlatkérők elfogadni, előnyben részesítve a gazdasági szereplő megfelelő nyilatkozatát (egységes európai közbeszerzési dokumentum elnevezésű formanyomtatványként, kizárólag elektronikus formában) csak a nyertes ajánlattevőtől követelve meg, hogy a nyilatkozatot alátámasztó dokumentumokat is csatolja. Azonban ennek a rendelkezésnek az átültetésére is hosszabb idő áll a tagállamok rendelkezésére. Az igazolások megkönnyítése érdekében a jogalkotó kötelezővé teszi az egységes európai online közbeszerzési dokumentumkereső (e-Certis) használatát, ha erre lehetőség van.
A kkv-k szereplésének elősegítését szolgálják a beszerzések részekre bontásával kapcsolatos szabályok és a közös ajánlattételre vonatkozó formai megkötés hiánya, amelyek jobban elérhetővé teszik számukra a részvételt az eljárásban ajánlattevőként, valamint az alvállalkozók helyzetének szabályozása.
A fenntartható fejlődés érdekében az új irányelvek bevezetik az ajánlatok értékelésekor az ún. életciklusköltségek (ilyenek például a beszerzéshez kapcsolódó költségek; használat költségei; a karbantartási, elszállítási és újrahasznosítási költségek) figyelembevételét. Emellett az ajánlatkérők továbbra is előírhatnak alkalmassági minimumkövetelményként európai szabványoknak, minőségi előírásoknak megfelelést, különös környezeti vagy egyéb jellemzőkkel bíró beszerzések esetén hivatkozhatnak konkrét ökocímkére, jelölésre.
A környezetvédelmi mellett a szociális szempontok érvényesítésére is lehetőség van a kizáró okok körében az ebből fakadó kötelezettségét megszegő ajánlattevővel szemben, illetve a kirívóan alacsony összegű ajánlat értékelése során. Az új irányelvek emellett lehetővé teszik, hogy egészségügyi, szociális és kulturális szolgáltatások esetében ajánlatkérők fenntartsák bizonyos szervezetek számára a közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló eljárásban való részvétel jogát.
A szerződések teljesítése
Az új irányelvek egyik legkomolyabb újítása, hogy a szabályozást kiterjesztik a szerződések teljesítésének időszakára is. A korábbi európai uniós irányelvek nem foglalkoztak a kérdéssel, azonban könnyen érthető módon az alapelvek sérelmével járt a szerződés odaítélésének körülményeit és az eredményeként létrejött szerződés rendelkezéseit figyelmen kívül hagyó, illetve az attól eltérő teljesítés. Ezért az EUB határozataiban jogfejlesztő jelleggel pótolta a szabályozási hiányt, elsősorban a szerződések módosításának szabályaira vonatkozóan (lásd C-454/06. sz. pressetext Nachrichtenagentur ügy). Az ítéletekben kidolgozott elveket vették át és dolgozták át az új irányelvek, a szerződések teljesítése körében az alvállalkozást, a szerződés módosításának feltételeit és a szerződés felmondásának feltételeit szabályozva. Az egyes irányelvek rendelkezései e körben gyakorlatilag megegyeznek, így a koncessziós szerződések egyedi sajátosságaira, különösen azok hosszabb lejárati idejére és komplexitására a szabályozás nincs tekintettel. A szerződés módosításával foglalkozó rendelkezések rendkívül részletesre és kidolgozottra sikerültek, a tagállami átültető jogszabály lényegében csak megismételni tudja az irányelvekben előírtakat. A határozatokból átemelt érvelési logika mellett – amely szerint a szerződés lényeges módosítása új szerződéskötésnek minősül, ezért új eljárás lefolytatásával jár - az irányelvek új kivételi esetköröket hoztak létre, amelyek szerződés módosítását eredményezhetik, noha lényeges módosításnak minősülnek, így a végerdemény a korábbi joggyakorlattól számottevően eltérő, kiterjedt szabályozás lett, ami a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás egyik, gyakran a szerződés módosításának alternatívájaként kezelt korábbi (a kiegészítő szolgáltatásokra vagy építési beruházásokra vonatkozó) esetét is magában foglalja.
Az irányelvek hatása
Mint a fentiekből is látszik, az irányelvek nem akarták teljesen új alapokra helyezni közösségi közbeszerzési jogot, elsősorban kodifikálták az EUB ítélkezési gyakorlatát, tisztázták a közbeszerzések és a koncessziók viszonyát, a beszerzések alapelvei közé felvették a környezetvédelmet, társadalmi szolidaritást és a versenyképességet fokozó innovációt. A korábbi tapasztalatok alapján az új lehetőségek kihasználása tagállami szinten lassan valósult meg, gyakran akadozott, ezért az irányelvek sokszor előírják az új rendelkezések kötelező alkalmazását, főképp az ajánlattétel könnyítésére bevezetni kívánt online igazoló dokumentumok, elektronikus kapcsolattartás és elektronikus katalógusok körében. E rendelkezések hatását az elektronikus eszközök, adatbázisok kiépítésének sikere nagyban befolyásolja, ez az elkövetkező időszak egyik komoly kihívása lesz a tagállamok számára.
Az eljárások gördülékeny lefolytatása érdekében alkalmazott könnyítések, egyszerűsítések mellett, mint például ajánlatkérői oldalról a tárgyalásos eljárás alkalmazásának szélesítése, vagy az ajánlattevők meghatározása illetve az igazolások benyújtásának könnyítése, az irányelvek - egymáshoz nagyon hasonló, illetve akár indokolatlanul is azonos módon - sok esetben olyan részletes és konkrét rendelkezésekkel oldják meg a szabályozást, amely egyrészről a jogalkalmazás rugalmassága ellen hat, másrészről a tagállami jogrendbe átültetés során jelentősen leszűkíti vagy egyes esetekben megszünteti a nemzeti jogalkotó mozgásterét is, ezzel egy újabb lépést téve az egységes európai közbeszerzési jog felé.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.