_____________________________________
- a nemzeti parlamentek közvetlenül kifejezhetik álláspontjukat az európai uniós jogalkotó intézmények felé szakpolitikai kérdésekben (ld. politikai párbeszéd) és a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről (ld. előzetes figyelmeztető rendszer);
- az Európai Bizottság évente körülbelül 600 nemzeti parlamenti véleményt kap, és eddig egy alkalommal vonta vissza jogalkotási javaslatát a nemzeti parlamentek „sárga lapjának” következtében;
- a nemzeti parlamentek részt vehetnek a nemzeti érdek uniós szinten való érvényesítésében
„Talán nem formális, de legalábbis politikai értelemben minden nemzeti parlament bizonyos módon európai intézménnyé vált” – fogalmazott Herman Van Rompuy az Európai Tanács elnökeként 2012‑ben. Szavai arra utaltak, hogy a gazdasági és költségvetési válság addig nem tapasztalt kölcsönös függést idézett elő és együttműködést kíván meg az európai uniós intézmények és a tagállami intézmények között, beleértve a nemzeti parlamenteket is.
Az együttműködés egyik alappillérét jelentik azok az eljárások, amelyek útján a tagállami nemzeti parlamentek kifejezhetik álláspontjukat az uniós jogalkotó intézmények felé bármely kérdésben, tehát nem csak a gazdasági ügyeket illetően. E tekintetben különös jelentőséggel bír a szubszidiaritás elvének a nemzeti parlamentek általi ellenőrzése, valamint az Európai Bizottság és a nemzeti parlamentek közötti politikai párbeszéd.
A szubszidiaritás elvének nemzeti parlamentek általi ellenőrzése a Lisszaboni Szerződés egyik legfigyelemreméltóbb újítása. A Szerződésekhez csatolt 2. Jegyzőkönyvben szabályozott ún. előzetes figyelmeztető rendszer útján a nemzeti parlamentek jelezhetik az uniós jogalkotó intézményeknek (Tanács, Európai Parlament, Európai Bizottság), ha álláspontjuk szerint az adott uniós jogalkotási tervezet nem összeegyeztethető a szubszidiaritás elvével, vagyis a tervezett EU‑s intézkedést nem uniós szinten kellene meghozni, mivel annak céljait a tagállamok kielégítően meg tudják valósítani. Ha az e célból megküldött ún. indokolt vélemények az adott tervezet kapcsán meghatározott számot érnek el, a jogalkotó intézményeknek (elsősorban jellemzően az Európai Bizottságnak) felül kell vizsgálniuk a tervezetet (sárga lapos eljárás). Ha a rendes jogalkotási eljárás keretében a nemzeti parlamentek által megfogalmazott vélemények a nekik kiosztott szavazatoknak legalább a felét képviselik, a Tanács és az Európai Parlament megakadályozhatja a tervezet további tárgyalását (narancssárga lapos eljárás). Következésképpen a nemzeti parlamentek egyenként vagy együttesen nem utasíthatják el az uniós jogalkotási tervezetet, vagy akadályozhatják meg az európai uniós döntéshozatali eljárás folytatását, mindössze az eljárás korai szakaszában felhívhatják a figyelmet arra, hogy a javasolt EU‑s intézkedés hatékonyabban valósítható meg nemzeti szinten.
A politikai párbeszéd 2006 óta biztosít formalizált, közvetlen véleménycserét az Európai Bizottság és a nemzeti parlamentek között. Ekkor vállalta a Bizottság azt, hogy minden új javaslatot és konzultációs dokumentumot közvetlenül eljuttat a nemzeti parlamenteknek, felkérve őket arra, hogy megtegyék észrevételeiket annak érdekében, hogy a szakpolitikák meghatározásának folyamata hatékonyabb legyen. A Bizottság kötelezettséget vállalt arra, hogy három hónapos határidőn belül válaszol a véleményekre. A politikai párbeszéd célja tehát az, hogy a nemzeti parlamenteket bevonják az európai szakpolitika-alkotásba, különös tekintettel annak korai szakaszára (ld. konzultációs dokumentumok).
Öt évvel a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése és nyolc évvel a politikai párbeszéd elindítása után megállapítható, hogy ezen eljárások működnek, és a nemzeti parlamentek egy része rendszeresen kifejezésre juttatja az álláspontját akár a szubszidiaritás elvével, akár szakpolitikai kérdésekkel kapcsolatban.
A Bizottság 2014 augusztusában közzétett két jelentése (a szubszidiaritásról és az arányosságról, valamint az Európai Bizottság és a nemzeti parlamentek közötti kapcsolatokról) megállapítja, hogy a nemzeti parlamentek által kibocsátott vélemények száma állandósulni látszik: évente több mint 600 parlamenti álláspont érkezik a Bizottsághoz, amelynek kb. 10-14%-a szubszidiaritás elvének megsértésére hivatkozó indokolt vélemény. Az indokolt vélemények száma 2013-ban (88) egyébiránt 25%‑kal volt magasabb, mint az előző évben. Jelentős szórást mutat az egyes nemzeti parlamentek, illetve parlamenti kamarák által megküldött vélemények száma. Az összes vélemény mintegy 80%‑a a tíz legaktívabb kamarától érkezett (portugál parlament, cseh szenátus, német Bundesrat, francia Nemzetgyűlés, román alsó‑ és felsőház, olasz szenátus, svéd parlament, brit Lordok Háza, spanyol alsó‑ és felsőház együttesen). A parlamenti kamarák többsége azonban kevesebb, mint évi tíz vélemény küld a Bizottságnak.
A magyar Országgyűlés eddig egy véleményt és egy indokolt állásfoglalást továbbított a Bizottságnak (nem számítva a parlamentek uniós bizottságainak konferenciája, a COSAC által kezdeményezett teszt-eljárásokat), mindkettőt 2013‑ban. A politikai párbeszéd keretében kibocsátott országgyűlési vélemény a tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről szóló irányelvjavaslatára (COM(2012)788) vonatkozott. Az Országgyűlés kifogásolta, hogy a javaslat a Bizottság által elfogadandó, felhatalmazáson alapuló aktusok hatályát túl tágan határozza meg. Hangsúlyozta, hogy az irányelv nem akadályozhatja meg a tagállamokat abban, hogy szigorúbb intézkedéseket alkalmazzanak az egészség védelmének magasabb szintjét alapul véve, és az erre való utalást az irányelvnek kifejezetten tartalmaznia kell. A Bizottság válaszában a kifogásolt rendelkezést szükségesnek ítélte, és kiemelte a tagállamok fennmaradó szabályozási szabadságát. Ami az országgyűlési indokolt véleményt illeti, az a lentebb ismertetendő második sárga lapos eljárás részét képezte (lásd alább).
Visszatérve általában a nemzeti parlamenti véleményekre, azok gyakorlatilag az összes szakpolitikát lefedik, tükrözve a nemzeti parlamentek szerteágazó érdekeit. A leginkább érintett területnek mégis az a hat szakpolitika bizonyult, amelyet a vélemények több mint fele érintett: egységes belső piac és szolgáltatások, jogérvényesülés, mobilitáspolitika és közlekedés, belügyek, egészségügy és fogyasztóvédelem, távközlés. A vélemények túlnyomó többsége jogalkotási javaslatokat érint, a nem jogalkotási javaslatok nem igazán keltik fel a nemzeti parlamentek érdeklődését. Arra azonban a fent említett bizottsági jelentések nem utalnak, hogy a nemzeti parlamentek politikai párbeszédben való részvételének mi a tényleges hatása a bizottsági javaslatok tartalmára.
Ami a szubszidiaritás állítólagos megsértését jelző indokolt véleményeket illeti, 2013-ban az Európai Ügyészségről szóló javaslatra (COM(2013)534) érkezett a legtöbb, 13 indokolt vélemény. Az ilyen vélemények közül a második legmagasabb számú (kilenc), a tengeri területrendezésre és a tengerparti övezetek integrált kezelésére szóló irányelvre irányuló javaslatra (COM(2013)133) vonatkozott. A nemzeti parlamentek hét indokolt véleményt bocsátottak ki a már említett, dohánytermékekkel kapcsolatos irányelvjavaslatról (COM(2012)788), valamint a kikötői szolgáltatások piacára való bejutást és a kikötők pénzügyi átláthatóságát biztosító keretrendszer létrehozásáról szóló rendeletjavaslatról (COM(2013)296).
Az előzetes figyelmeztető rendszer történetében eddig kétszer fordult elő, hogy a nemzeti parlamenti indokolt állásfoglalások száma elérte azt a küszöböt, amely alapján a Bizottságnak felül kellett vizsgálnia a javaslatát. Az első sárga lap eredményeként a Bizottság 2012 szeptemberében visszavonta a sztrájkjoggal kapcsolatos rendelet-javaslatát (COM(2012)130). Tizenkilenc szavazatot – az összes szavazat egyharmadát – képviselő tizenkét nemzeti parlamenti kamara érvelt úgy a jogalkotó intézményeknek eljuttatott indokolt véleményben, hogy a szóban forgó javaslat megsértette a szubszidiaritás elvét. A Bizottság a nemzeti parlamenteknek címzett levelében hangsúlyozta, hogy nem ért egyet azokkal, és álláspontja szerint a javaslata nem sértette meg a szubszidiaritás elvét. Ettől függetlenül visszavonta a javaslatot, amit azzal indokolt, hogy az „az Európai Parlamentben és a Tanácsban valószínűleg nem fogja megszerezni az elfogadásához szükséges politikai támogatást”. A Bizottság döntése némileg meglepő volt a tekintetben, hogy – állítása szerint – a nemzeti parlamentek nem terjesztettek elő meggyőző érveket a szubszidiaritás megsértését illetően. A rendelettervezet visszavonása így arra utal, hogy a Bizottság döntését jelentősen befolyásolták a nemzeti parlamentek nyomásától független politikai szempontok. A Bizottság úgy találta, hogy a javaslatot egyébként is leszavazták volna az Európai Parlamentben vagy a Tanácsban (amelynek egyhangúsággal kellett volna határoznia). Mindenesetre formálisan a nemzeti parlamentek váltottak ki gyökeres fordulatot az uniós jogalkotási eljárásban, és változtatták meg a javaslattevő eredeti szándékát.
A második sárga lapos eljárás azt sugallja, hogy a Bizottság nem kíván automatikusan hátralépni akkor, ha a nemzeti parlamentek kifogásaival szembesül. Ebben az esetben az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló javaslat (COM(2013)534) vonatkozásában érkezett kellő számú indokolt vélemény ahhoz, hogy a Bizottság újra döntési helyzetbe kerüljön. A nemzeti parlamentek által felvetett problémák nem csupán a szubszidiaritás sérelmére, hanem egyéb jogi és szakpolitikai kérdésekre is vonatkoztak. Így a magyar Országgyűlés például nem csak azt fejtette ki, hogy az uniós fellépés tényleges hozzáadott értékét a rendelettervezet nem támasztja alá kellő mértékben, hanem többek között azt is, hogy az Európai Ügyészség szupranacionális modellje aránytalanul korlátozná a tagállami büntetőjogi szuverenitást; az európai ügyész kizárólagos utasítási jogosítványa megkérdőjelezné a delegált ügyészi szervezet tagállami ügyészi rendszerben való működésének lehetőségét; és a rendelettervezet végrehajtása számos akadályba ütközne. A Bizottság ezúttal nem vonta vissza a javaslatát, sőt nem is módosította azt, és kifejtette, hogy a felvetett problémák orvosolhatók lesznek a jogalkotási eljárás folyamán. Érdekes módon e második sárga lap esetében is olyan javaslatról volt szó, amelynek elfogadása a Tanácsban egyhangúságot követel, a Bizottság azonban ennek ellenére látta úgy, hogy a rendelet elfogadására van esély. Mivel a jogalkotási eljárás még folyamatban van, nem tudható, hogy a Bizottság helyesen mérte‑e fel a politikai helyzetet. Mindenesetre a javaslat elfogadása esetén a nemzeti parlamenteknek van még egy lehetősége a szabályozással szembeni fellépésre, mégpedig az Európai Unió Bíróság előtt. A már említett 2. jegyzőkönyv 8. cikke értelmében a Bíróság hatáskörrel rendelkezik a tagállam által a nemzeti parlamentje nevében hozzá továbbított, a szubszidiaritás elvét megsértő jogalkotási aktus megsemmisítésére irányuló keresetek elbírálására.
E két eset tanulsága az, hogy az előzetes figyelmeztető rendszer működőképes, a nemzeti parlamentek közvetlenül befolyásolhatják az uniós döntéshozatali eljárásokat, és az uniós jogalkotási eljárás egyik ellensúlyaként léphetnek fel. A Bizottság azonban körültekintően mérlegeli a politikai helyzetet és a javaslat elfogadásának esélyeit, mielőtt reagálna a nemzeti parlamentek indokolt véleményére. Az előzetes figyelmeztető rendszer nemcsak de jure, hanem de facto sem jelent vétót. A politikai párbeszéd – mintegy kiegészítve az előzetes figyelmeztető rendszert – lehetővé teszi, hogy a nemzeti parlamentek konstruktív szerepet játsszanak az uniós szakpolitika‑alkotásban. A két mechanizmus segítségével a nemzeti parlamentek hozzájárulhatnak a nemzeti érdek uniós döntéshozatali eljárásokban való érvényesítéséhez, amely elsősorban természetesen a kormányok feladata.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.