Horváthy Balázs Nyircsák Adrienn
_____________________________________
Szankciópárbaj az Európai Unió és Oroszország között, 2. rész: A korlátozó intézkedések magyarországi következményei, nemzeti érdekek és a közösségi hűség elve
- Magyarország külkereskedelme és energiaágazata jelentős mértékben érintett az Európai Unió és Oroszország között kibontakozó „szankciópárbajban”. Oroszország ellenintézkedései, melyek közül a legfontosabb az EU-ból származó élelmiszerek importjának tilalma, megnehezítik a zöldség-gyümölcs régióba történő exportját érintő középtávú ágazati célok megvalósítását.
- A kedvezőtlen helyzetet Magyarország a termelők támogatása révén igyekszik orvosolni. A magyar kormány több ízben megerősítette, hogy a nehezített körülmények ellenére kitart gazdasági érdekei mellett.
- Ennek érdekében a kormány tárgyalásokat kezdeményezett az orosz féllel, melyek a magyar külkereskedelmi pozíciók megtartására irányulnak, illetve a Déli Áramlat elnevezésű gázvezeték-projekt újraindítása révén biztosítani kívánja az ország gázellátását, annak ellenére, hogy európai szinten döntés született az ezzel kapcsolatos tevékenységek felfüggesztéséről.
- A nemzeti (gazdasági) érdekek érvényesítése a magyar kormány kifejezett és mindenekfelett álló külpolitikai célja, amely minden más megfontolást felülír. Az Európai Unió által kivetett szankciók mögött meghúzódó külpolitikai stratégia teljes figyelmen kívül hagyása felveti annak kérdését, hogy Magyarország az ügyben tanúsított magatartása potenciálisan sérti az Unió alapszerződéseiben foglalt közösségi hűség és szolidaritás elveit.
2014 márciusában az ukrán válság fordulóponthoz érkezett, miután egy széleskörűen illegitimnek tekintett népszavazást követően az Orosz Föderáció annektálta a Krím-félszigetet, az Európai Unió pedig az esemény hatására összehangolt válaszlépésként „gazdasági szankciók” néven ismert korlátozó intézkedések sorát vezette be Oroszországgal szemben. Kétrészes elemzésünk első felében az uniós korlátozó eszközök és az orosz ellenintézkedések jogi hátterét tekintettük át, ebben a bejegyzésben pedig a szankciók nemzeti szinten jelentkező hatásait, valamint az uniós és a nemzeti érdek között meghúzódó konfliktus politikai összefüggéseit vizsgáljuk.
Az orosz ellenszankciók közvetlen hatása a magyar gazdaságra
Magyarország a kereskedelmi korlátozások által leginkább érintett tagállamok közé tartozik. Oroszország Magyarország legfontosabb EU-n kívüli külkereskedelmi partnere, valamint az ország fő földgáz- és kőolajszállítója. A nyersanyagoktól való függés Magyarországot különösen sebezhetővé teszi az Európa és Oroszország közötti politikai feszültség idején. Magyarországnak tehát világos gazdasági érdeke az, hogy jó kapcsolatot ápoljon Oroszországgal a beszűkült kereskedelmi lehetőségek ellenére. Az EU-ból eredő élelmiszerekre kivetett orosz importtilalom jelentős akadályt gördít a magyar zöldség-gyümölcs ágazat piacbővítési és fejlesztési stratégiájának megvalósítása elé, amely célként tűzte ki a teljes export Oroszországba irányuló arányának 30%-ra való növelését 2020-ig. A korlátozások jelentősen sújtják az almatermelőket: a felesleg más tagállamokban, például Lengyelországban is problémát okoz. A lengyel kormány nemrég azt javasolta az Európai Bizottságnak, hogy vizsgálja meg az orosz szankciók megtámadásának lehetőségét a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) vitarendezési testülete előtt, arra utalva, hogy az intézkedések nemzetközi kereskedelmi jogot sértenek. Magyarország egyelőre három megoldási lehetőséget vázolt, amelyek potenciálisan enyhíthetik a tilalom okozta károkat: egy (közös agrárpolitikától független) támogatási program elindítását, mely a termelők kártalanítására, ill. az almafogyasztás népszerűsítésére irányul; a feldolgozott termékek exportarányának növelését (mivel a korlátozások csak friss és fagyasztott élelmiszerekre vonatkoznak); valamint kétoldalú tárgyalások kezdeményezését az orosz féllel a magyar agrárpozíciók megtartása érdekében.
Az utóbbi lépés túlmutat az egyszerű kármentésen, ugyanis egy olyan törekvésként értelmezhető, mely alapján Magyarország önálló kereskedelempolitikai érdekeket kíván érvényesíteni a közös európai keretrendszeren kívül, ez pedig esetlegesen az Európai Unió által folytatott szankciós politika (pl. az együttműködési programok felfüggesztése és egyéb diplomáciai lépések) mögött húzódó uniós külpolitikai stratégia ellen hat. Hasonló magatartás figyelhető meg az energiapolitika kapcsán is. Annak érdekében, hogy Magyarország gázellátásának biztonságát szavatolja, a magyar kormány újrakezdte a tárgyalásokat az orosz állami energiaóriással, a Gazprommal, a Déli Áramlat nevű gázvezeték megépítéséről, annak ellenére, hogy az Európai Bizottság felszólította a tagállamokat a projekt felfüggesztésére, mert az európai uniós szabályokat sért (ti. a gázvezeték-tulajdonos Oroszország nem lehet egyben a gázellátás kizárólagos biztosítója is), illetve azt követően, hogy Bulgária EU-s nyomásra már korábban leállította az építkezést.
A gazdasági érdekek érvényesítése mint elsődleges nemzeti érdek: a közösségi hűség elvének megkérdőjelezése?
Valóban úgy tűnik, hogy a magyar kormánynak kifejezett szándékában áll megvédeni közvetlen gazdasági érdekeit még annak árán is, ha magatartásával semmibe veszi az uniós szankciók által elérni kívánt célokat, mely egyes esetekben a szerződésszegés kockázatát is magában hordozza. Míg a korlátozások külkereskedelmi tevékenységet érintő negatív hatásainak mérséklése ésszerű célkitűzés az uniós jog kontextusában, csak addig tekinthető legitimnek, amíg az eléréséhez használt eszközök nem ütköznek hatásköri korlátokba. Más szóval, bármely olyan intézkedés elfogadható, ami tagállami hatáskörbe tartozik. Ebből a szempontból az Oroszországgal folytatott kétoldalú kereskedelmi tárgyalások, amelyek célja annak elérése, hogy Magyarországot megkülönböztetett elbánásban részesüljön az importtilalmak kapcsán, bármely csekély is erre a kilátás, kifejezetten sértik az Európai Unió az kizárólagos tárgyalási hatáskörét az Uniót sújtó külkereskedelmi szankciók tárgyában.
Az energiapolitikai kérdés ennél bonyolultabb. Az Oroszországgal való energiapolitikai párbeszéd felfüggesztése és a Déli Áramlat projekt berekesztése a közös kül- és biztonságpolitika keretén belül meghozott döntések következménye, továbbá ez egy olyan átpolitizált terület, melyről a szerződések sem rendelkeznek egyértelműen. Bár a tagállamok szuverén jogot formálnak az energiaellátás biztonságával kapcsolatos döntések meghozatalára (EUMSZ 194. cikk), az adott körülmények, nevezetesen, hogy az Európai Bizottság jogilag aggályosnak találta a Déli Áramlat tervét, mert az sérti a harmadik energiacsomagban foglaltakat, továbbá a projekt megvalósításával kapcsolatos folyamatok felfüggesztésre szólította fel a tagállamokat, megkérdőjelezik a magyar kormány döntésének jogosultságát az uniós külügyi pozíciók tükrében. Ezen túlmenően a magyar lépések egyenesen a közös uniós érdekek aláásásaként is értelmezhetők, különösen annak tükrében, hogy Magyarország a Gazprommal való megállapodást követően 2014. szeptemberében felfüggesztette az Ukrajna felé irányuló gázszállítást, mely korábban segítséget jelentett Ukrajnának az orosz gázstop ellenében és mint olyan az EU ukránbarát politikájához kapcsolódott.
Politikai értelemben a magyar-orosz kétoldalú kapcsolatok erősítése jól illeszkedik a magyar kormány külpolitikai stratégiájához, amely szerint az ukrán válság legfőképpen gazdasági kérdésként közelítendő meg, minden más jellegű szemponton túl. Bár a kormánytagok, mint Navracsics Tibor korábbi külügyminiszter, illetve leendő uniós biztos, nem tagadják az ügy komplexitását, és elismerik a tagállamonként eltérő értelmezések létjogosultságát (mint például a balti államok biztonságpolitikai megközelítése), Oroszországra elsősorban üzleti partnerként tekintenek, nem pedig mint egy szomszédos állam agresszorára. Orbán Viktor külképviselet-vezetőknek tartott éves beszédében nyíltan szakított az értékalapú külpolitikával, és a gazdasági érdekérvényesítésre helyezte a hangsúlyt. Ezt az elvet Szíjjártó Péter, az új külügyi és külgazdasági miniszter is következetesen képviseli, egyenlőségjelet téve a nemzeti és a gazdasági érdekek közé.
Ez a nemzeti érdekekről szóló politikai diskurzus egyrészt egybecseng a kormány elmúlt években folytatott külpolitikájának lényegi elemeivel, másrészt viszont a nemzeti érdekek kizárólagos gazdasági meghatározása, mely mentes mindenféle ideológiai vonatkozástól, számos kérdést felvet az Európai Unióval összefüggésben. Különösen érdekes összevetni egy ilyen leegyszerűsítő kinyilatkoztatást az EU-szerződésekben foglalt lojalitás, azaz közösségi hűség elvével, mely szerint a tagállamok támogatják az Európai Uniót közös kül- és biztonságpolitikáját a lojalitás és a kölcsönös szolidaritás jegyében (EUSZ 24. cikk 3. bekezdés). Azonban nem elég a szabályok megsértésének elkerülésére törekedni, a szerződés tevékeny részvételt ír elő. Az uniós és nemzeti érdekek összeegyeztetésének dilemmájára választ csak a politikai elemzések talajára merészkedve találunk, ez viszont túlmutat e cikk keretein, ugyanis olyan tényezők vizsgálatát igényli, mint a tagállamok belpolitikai dinamikája, ill. diskurzusa, valamint az európai politikai közösséggel kapcsolatos elméleti felvetések áttekintése a közös külpolitika tükrében.
Következtetések
A korlátozó kereskedelmi intézkedések és az egyes tagállamok az EU és Oroszország között folyó „szankciópárbajra” adott válaszlépéseinek jogi-intézményi hátterét vizsgálva arra jutottunk, hogy az Európai Unió részéről több előrelátás lenne kívánatos a kollektív szankciókról való döntéshozatal során, különösen ami az embargó által érintett ország válaszlépéseinek várható hatásait érinti. Fontos továbbá belátni, hogy nem minden tagállamot érintenek ugyanolyan módon és mértékben a korlátozások, illetve, hogy a helyzetről kialakított politikai problémafelfogás esetenként változó lehet (például gazdasági hátrányként vagy közvetlen fizikai fenyegetettségként történő értelmezés közötti különbségek). Számolni kell azzal, hogy amennyiben az egyes tagállamok érdekeit nem veszik figyelembe az általuk elvárt módon, úgy azok saját utat választva igyekeznek majd megoldani a konfliktusból fakadó problémáikat. Magyarország esete jó példa erre az önálló utas megoldásra, ami azt mutatja, hogy a helyzet kezelésére irányuló törekvés, mely európai kereteken kívül kíván nemzeti érdekeket érvényesíteni, nem csak a szolidaritás és a közösségi hűség elvének megsértéséhez, hanem a kitűzött uniós külpolitikai célok aláásásához is vezethet.
Az írás a szerzők véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.