_____________________________________
A német alkotmánybíróság és az Európai Unió Bírósága évtizedek óta „üzengetnek” egymásnak. A német alkotmánybíróság nem egy a tagállami alkotmánybíróságok közül. A karlsruhei testület – lévén az Unió alapító nagy tagállamai egyikének rendkívüli intellektuális és erkölcsi tőkével rendelkező alkotmánybírósága – évtizedek óta nagy erővel vonja magára a többi alkotmánybíróság figyelmét, nyújt muníciót az Unió és a tagállamok közötti alkotmányos viszonyról folytatott politikai, jogi és tudományos diskurzushoz.
A 2014. január 14-én hozott döntésének két vonatkozását emeljük ki: Az egyik – és számunkra nagyobb jelentőségű – maga az előzetes döntéshozatal iránti előterjesztés ténye, a másik az előterjesztés tárgya, amely az európai monetáris unió jogi szabályozása problematikus voltára is rávilágít.
Előterjesztés ultra vires vizsgálat tárgyában
A német alkotmánybíróság egy érett, modern demokratikus berendezkedés gondos, féltékeny őreként kinyilvánította, hogy Németország, mint az Európai Közösségek (Unió) tagállama megőrzi szuverén államiságát. A német alkotmány által biztosított alapjogokat, a német állam Unióra át nem ruházott hatásköreit az uniós „gőzhengerrel” – vezetőfülkéjében az Európai Bírósággal - szemben is védelemben kívánja részesíteni („Maastricht decision” ultra vires control, Brunner v European Union Treaty, BVerfGE 89, 155, October 12, 1993.)
Ez a „szuverenista” megközelítés élesen szemben áll az Európai Bíróság víziójával, amelyben az Unió sui generis jogrendje elsőbbséget élvez a tagállami jogokkal szemben, ideértve az alkotmányos rendelkezéseket is (C-11/70. Internationale Handelsgesellschaft [1970] ECR 1125.). Az uniós jogalkotó hatásköri túllépései fölött az Alapszerződésben egyértelműen ráruházott hatáskörében maga jogosult ítélkezni. (C-188/10 és C-189/10. Melki és Abdeli [2010] ECR I-5667. para 54.)
A final arbiter kérdés a jog szintjén tyúk-tojás probléma, amelyet csak a belátáson alapuló együttműködés útján lehet feloldani.(M.P. Maduro: ’Contrapunctual Law: Europe’s Constitutional Pluralism in Action’ in N. Walker: Sovereignty in Transition, Oxford, Hart, 2003, pp.501-537; Mattias Kumm, 'Who is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe? Three Conceptions of the Relationship Between the German Federal Constitutional Court and the European Court of Justice' (1999) 36 Common Market Law Review, Issue 2, pp. 351–386.)
A német alkotmánybíróság több lépcsőben haladt a saját belátáson alapuló együttműködő alkotmányosság felé. (András Sajó: Learning Co-operative Constitutionalism the Hard Way: the Hungarian Constitutional Court Shying Away from EU Supremacy. Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, Vol 2 (3) 351-372.)
Miközben ennek elvi lehetőségét sosem adta fel, uniós aktust egyszer sem nyilvánított ultra viresnek. Kinyilvánította, hogy az Unió (Európai Bíróság) általi alapjogvédelmet alapvetően kielégítőnek tartja (Solange II, Re Wünsche Handelsgesellschaft, 2 BvR 197/83, 22 October, 1986., Banana decision 2 BvR 1/97, 7 June 2000, Alcan decision 2 BvR 1210/98, 17 February 2000). A 2010-es Honeywell döntésben egyfelől az ultra vires teszt védelmi szintjét jelentősen leszállította, másfelől kinyilvánította, hogy az „Europarechtfreundlichkeit” szellemében a vizsgálat során az Európai Bíróság álláspontját előzetesen ki kell kérni.
A mostani döntés, amellyel az Európai Központi Bank (továbbiakban EKB) Kormányzótanácsa határozata érvényessége tárgyában (ultra vires aktusról van-e szó) előzetes döntést kér az Európai Bíróságtól, ennek az elvi önkorlátozásnak a valósággá válása. Ezzel az aktussal a német alkotmánybíróság példát mutatott a nemzeti alkotmányok feltétlen elsőbbségét valló alkotmánybíróságok számára, illetve azon alkotmánybíróságok számára (mint a magyar) amelyek az Európai Bírósághoz fordulás tekintetében tartózkodtak a nyílt állásfoglalástól.
A német alkotmánybíróság mostani határozatában nem egyszerűen átadja az elsőbbséget az ultra vires vizsgálat tárgyában az Európai Bíróságnak. Távolról sem, hiszen miután megérkezik az előzetes döntés Luxemburgból, maga fog végleges döntést hozni.
A kettejük közötti párbeszéd alapjaként nyújtja egyfelől a saját ultra vires értelmezésének részletes indoklását, másfelől nyíltan felkínálja egy olyan értelmezés lehetőségét, amely mellett az EKB határozata a számára biztosított hatáskörön belül marad.
Most az Európai Bíróságon a sor, hogy kiegyensúlyozott, állásfoglalásával fenntartsa ezt a bizalmi légkört, hogy hozzájáruljon a közvetlen párbeszéd kibontakozásához.
Az EKB határozata összeegyeztethető-e az uniós joggal?
Az EKB Kormányzótanácsa úgy döntött, hogy a Központi Bankok Európai Rendszere (továbbiakban KBER) a másodlagos értékpapír piacon olyan euro-övezeti tagállamok államkötvényeit vásárolhatja meg előre meghatározott mennyiségi korlát nélkül, amelyek súlyos államháztartási nehézségekkel küzdenek, ezért az European Financial Stability Facility vagy a European Stability Mechanism segítő-fegyelmező programja alatt állnak (the Outright Monetary Transaction –OMT decision).
Ez azt jelenti, hogy a KBER mint az euro-övezet központi bankrendszere – közvetve – hozzájárul az adott tagállam költségvetésének finanszírozásához. (Az elsődleges vásárlók biztosak lehetnek abban, hogy az állampapírt megfelelő áron tovább tudják adni, ezért az államháztartási deficit finanszírozhatóvá válik a piacról.)
Az EKB a határozat indoklásában kifejti, hogy erre az eszközre a monetáris közvetítő mechanizmus megfelelő működése, illetve annak egyöntetű volta miatt van szükség.
A magunk részéről ezt az eszközt valóban problematikusnak tartjuk azon okfejtés alapján, amit a német alkotmánybíróság is produkál, hiszen az EKB lényegében a költségvetés központi banki finanszírozása tilalmának (EUMSZ 123.cikk (1) bekezdése) megsértéséről van szó. Ez végső soron az EUMSZ 119. és 126 cikkébe foglalt követelményekkel – az árstabilitás megőrzése, a rendezett államháztartás, a KBER piacgazdasági alapú működésének elve – is ütközni látszik.
Miért döntött az EKB egy ilyen – minden bizonnyal általa is ismerten problematikus - eszköz bevezetése mellett?
A bajok gyökere egyrészt ott rejlik, hogy az európai monetáris unió megalkotói „kifelejtették” a rendszer kialakításakor a lender of last resort funkciót. A monetáris unió joga tehát nem jelöl meg olyan bankot, amely a kereskedelmi bankrendszer súlyos, szisztémás zavara esetén többlet- likviditással szolgálna. A mostani válság megmutatta, hogy ilyen helyzet – szoros összefüggésben az államháztartás megrendülésével - előállhat, és hogy ilyenkor választani kell a bankrendszer összeomlása és a közjellegű beavatkozás között.
A bajok gyökere másrészt oda nyúlik, hogy a monetáris unió megfelelő működéséhez elegendőnek ítélték a költségvetési túlköltekezés tilalmát, és „kifelejtették” a gazdaságpolitikai koordináció kemény rendszerét, illetve „megfeledkeztek” a résztvevő államok eltérő válságtűrő képességéről. Egyes résztvevő államokat a válság olyan helyzetbe sodort, amelyben az államháztartás piaci finanszírozása ellehetetlenült, az állampapírokkal „kitömött” kereskedelmi bankrendszer közvetlen életveszélybe került. Ebben a helyzetben választani kellett a súlyos társadalmi konfliktusok, az euró-pénzrendszer szétzilálódása és a közjellegű beavatkozás között.
(Egy további „rendszer-probléma”, hogy a német alkotmánybíróság ellenállása csak azt akadályozhatja meg, hogy a Bundesbank, mint a Központi Bankok Európai Rendszerének tagbankja ne tegyen eleget az EKB utasításának (miszerint venne a kérdéses állampapírokból). Ez távolról sem teszi működésképtelenné az OMT-t, hiszen az eurózóna többi tagbankja - maga az EKB is - vásárolhat a papírokból.)
A KBER elsődleges célja az euró vásárló erejének megőrzése (EUMSZ 127.cikk (1) bekezdése). Ne felejtsük el, hogy ahhoz, hogy ezt a célt szolgálhassa, mint központi bankrendszernek magát a pénzrendszert (monetary system) kell őriznie (EUMSZ 127. cikk (2) bekezdése szerint a KBER alapvető feladata a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása). Ezért kapja meg számos központi bank a törvényben a lender of last resort funkciót, ezért gyakori, hogy a központi bank egyben a bankfelügyeletként is működik. A Kormányzótanács kérdéses határozata nyilvánvalóan ehhez az alapvető – előfeltételként adódó, mindent megelőző – feladathoz kapcsolódik.
Az Európai Bíróság nincs könnyű helyzetben. A gazdaság, a jog és a politika háromszögét kell körré alakítania.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.